Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть



сегодня 20 сентября среда

Комитет Государственной Думы по энергетике

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

6 февраля 2017 года Рекомендации парламентских слушаний на тему «О реформе теплоснабжения»

06.02.2017

Утверждены Решением

Комитета по энергетике

3.25-5/19 от 24 марта 2017 года

РЕКОМЕНДАЦИИ

парламентских слушаний  на тему
«О реформе теплоснабжения»

 

6 февраля 2017 г., 14:00                              Малый зал (ул. Охотный ряд, д. 1)

 Участники парламентских слушаний, представители федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления, депутаты Государственной Думы, представители энергетических компаний, общественных организаций и объединений, рассмотрев вопросы применения Федерального закона № 190-ФЗ от 27 июля 2010 года «О теплоснабжении», а также положений проекта федерального закона №  1086603-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения», внесенного в Государственную Думу Правительством Российской Федерации и принятого в первом чтении 16 декабря 2016 года, отмечают.

По данным Министерства энергетики Российской Федерации, число систем теплоснабжения в России составляет около 50 тысяч. Эти системы обслуживает порядка 17 тысяч предприятий. В сфере теплоэнергетики и теплоснабжения трудится около 1,6 млн. человек. На нужды тепловой электроэнергетики и теплоснабжения ежегодно тратятся огромные топливно-энергетические ресурсы – более половины всего объёма топлива, расходуемого в стране. Тепловая электроэнергетика представляет более 60% электроэнергетики всей страны. Россия занимает первое место в мире по развитию теплофикации, протяженности тепловых сетей, затратам топлива в системах централизованного теплоснабжения. Теплоснабжение имеет особое значение для функционирования экономики страны, создает необходимую среду для жизни и деятельности населения в условиях преобладания сурового климата.

Российские ТЭЦ производят около 50% тепла, поступающего в системы централизованного теплоснабжения с коэффициентом использования топлива 53,9% (снижение еоэффициента использования топлива –КИТ-по ТЭЦ за последние 20 лет составило 2%), тогда как в Дании и Финляндии – до 80% тепла, поступающего в системы централизованного теплоснабжения, производится на ТЭЦ с коэффициентом полезного использования топлива, доходящим до 80%.

За последние 30 лет отпуск в системах централизованного теплоснабжения упал почти в два раза. Образовался существенный избыток мощности тепловых источников: ТЭЦ загружены примерно на 30% от установленной мощности; котельные загружены в среднем на 15 % от установленной мощности. При этом снизилась доля электроэнергии, выработанной ТЭЦ в теплофикационном режиме: с 34% в конце 1980-х г. до 28% в 2011 г. На этом фоне произошел рост числа мелких коммунальных котельных: с 2000 г. более, чем на 20%. Более чем в 1,5 раза выросло число котельных, сжигающих природный газ. Все это приводит к ежегодному пережогу топлива на ТЭС – свыше 30 млн. тут. в год, что негативно сказывается на отрасли и экологии.

Отраслевые ТЭЦ теряют тепловую нагрузку по разным причинам: промышленные предприятия переходят на собственные источники, конкурентно развивается распределенная тепловая электрогенерация, муниципалитеты строят котельные. Многие, особенно старые и неэффективные ТЭЦ, в том числе после разделения рынка электрической энергии и тепла, стали убыточными, крупные энергокомпании стремятся избавиться от них или эксплуатируют в режиме вынужденной генерации.

Потребители, остающиеся в централизованных системах, несут всё возрастающую нагрузку по их содержанию. Вследствие этого тарифы на тепло и электроэнергию систематически растут. Величина тарифов ограничивается неэкономическими методами. В конечном счете, всё это отражается дополнительной нагрузкой на бюджетах субъектов Российской Федерации. Особая социальная ответственность деятельности в сфере теплоснабжения и при этом отсутствие гарантий устойчивости бизнеса в этой отрасли не привлекает  стратегических инвесторов.

По сравнению с 2013 годом число тепловых электростанций общего пользования в 2014 году уменьшилось на 9 электростанций, с 537 до 528 шт., за счёт вывода из эксплуатации устаревших ТЭЦ. Только в течение 2014 года в Российской Федерации было введено 6 460 новых котельных. Из них больше всего котельных малой мощности до 3 Гкал/час (79,4%). Теплоснабжение в Российской Федерации продолжает развиваться путём наращивания числа малых отопительных котельных, а не мини-ТЭЦ, что экономически представляется более эффективным. Средняя установленная мощность отопительных котельных за период с 1995 года к 2014 году уменьшилась на 15% - с 9,2 Гкал/час до 7,9 Гкал/час. За период с 2012 по 2014 годы тепловая мощность ТЭЦ общего пользования уменьшилась на 1,9 тыс. Гкал/час. Установленная (суммарная) тепловая мощность котельных увеличилась на 11 тыс. Гкал/час.

Сектор теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения представлен сегодня в виде разрозненных звеньев, не имеющих единой технической, структурной, инвестиционной, экономической и организационной политики. В целом, тепловое хозяйство России – это множество локальных систем, включающих различные типы теплоснабжающих систем, рассредоточенных по населенным пунктам и промышленным предприятиям.

Возникла конкуренция между различными вариантами развития энергетики – централизованной системой тепло- и электроснабжения городов и крупных промышленных узлов на основе ТЭЦ общего пользования, присоединенных к Единой энергетической системе и являющихся наиболее энергоэффективными в целом, с точки зрения использования топлива и экономичности совместного производства электроэнергии и тепла, и вариантом на основе локальных энергоисточников и локальных энергосистем потребителей. При этом инвестиционная привлекательность распределенной, почти исключительно газовой генерации, и локальных систем транспорта тепла и электроэнергии растет, в том числе за счет повышения тарифов для предприятий из-за тарифной политики перекрестного субсидирования в пользу социальных потребителей.

Многие ТЭЦ, несмотря на низкие удельные расходы топлива на производство электрической и тепловой энергии, в силу целого комплекса причин, включая ценовую (тарифную) политику, оказались убыточными. В результате реализации условий ДПМ на ОРЭМ впервые за долгие годы появился излишек электрической мощности. Возникла возможность закрыть самые экономически неэффективные электрические мощности. Перевод таких ТЭЦ в режим котельных приводит к недопустимому росту себестоимости тепла и росту тарифов для потребителей.

Принятый Государственной Думой в июле 2010 года Федеральный закон
«О теплоснабжении» оформил централизованное теплоснабжение как отдельную отрасль экономики и определил основы регулирования экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии и мощности, создал условия для развития систем теплоснабжения, а также определил полномочия органов государственной власти и управления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, упорядочил права и обязанности потребителей.

Все нормативные акты, необходимые для реализации этого Федерального закона были приняты Правительством Российской Федерации только к началу 2015 года. Таким образом, определенная этим Федеральным законом система тарифных отношений в теплоснабжении в полную силу работает только 2 года и еще не продемонстрировала полностью свои возможности.

Однако следует отметить, что указанная система отношений кардинально сложившуюся ранее картину тарифного регулирования не меняет. Тарифы, как и прежде, устанавливаются по каждой организации и по каждому виду деятельности "от достигнутого уровня", то есть учитывая всю ранее накопленную неэффективность. Тарифы для конечных потребителей формируются как сумма тарифов всех регулируемых организаций и по всем видам деятельности: чем больше организаций, чем больше их тарифы, тем большая нагрузка ложится на потребителей. Нет разумных ограничений для конечных тарифов, кроме искусственного ручного сдерживания в виде установления предельных индексов изменения платы граждан за коммунальные услуги. Долгосрочные тарифы на практике не являются долгосрочными, так как ежегодно корректируются по множеству параметров. В таких условиях не формируются достаточные стимулы для оптимизации и комплексного развития систем теплоснабжения. Кроме того, у теплоснабжающих организаций нет возможностей для гибкого ценообразования, чтобы удерживать потребителей, которые все чаще принимают решения для ухода из централизованного теплоснабжения.

Теплоэнергетика нуждается в колоссальном объеме средств на модернизацию – до 2025 года потребности в инвестиционных ресурсах оцениваются более чем в 2,5 трлн рублей. Текущие вложения в модернизацию недостаточны. По данным Росстата, в 2014 г. инвестиции в теплоэнергетику и централизованное теплоснабжение составили 87 млрд руб. При этом их объем ежегодно сокращается. Ежегодные субсидии бюджетной системы в отрасль теплоснабжения (без учета субсидий за ЖКУ) составляют около 150 млрд рублей при потребности в 200 млрд рублей, что составляет около 13% НВВ отрасли.

Необходимо открыто признать – средств, выделяемых бюджетами разных уровней на модернизацию тепловой энергетики, недостаточно; возможности этого источника практически исчерпаны, а с учетом сокращения бюджетных ресурсов, единственной возможностью по развитию отрасли в современных условиях является привлечение частных инвестиций. Однако у частных инвесторов недостаточно стимулов вкладывать свои средства в условиях текущей системы регулирования отрасли. Действующая модель организации отрасли не способствует не только привлечению дополнительных инвестиционных ресурсов, но и эффективному использованию тех инвестиций, которые все же удается привлечь.  Около 37% потребности в инвестициях можно сократить только за счет повышения внутренней эффективности субъектов рынка (причем, в большей степени – за счет повышения эффективности производителей) и за счет финансирования обновления ТЭЦ за счет рынка электроэнергии. Попытки частично скорректировать ситуацию, которые предпринимались в последние годы, оказались недостаточными – назрела необходимость кардинальных изменений в системе организации теплоснабжения.

Для реализации этих кардинальных изменений и разработан обсуждаемый законопроект, стратегическая цель которого – повышение эффективности функционирования и комплексного развития систем теплоснабжения.

В связи с вышеизложенным возникает осознанная необходимость корректировки ценовой модели рынка тепла и балансировки рынков тепловой и электрической энергии.

Проект федерального закона № 1089903-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» (далее – законопроект) разработан Минэнерго России в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации по итогам совещания с членами Правительства Российской Федерации 30 апреля 2014 года (№Пр-1145 от 21 мая 2014 года) и планом мероприятий («дорожной картой») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии» (утверждён распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 года №1949-р), внесен в Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 30 мая 2016 г.

С 2013 года законопроект обсуждается на различных «площадках» с привлечением заинтересованных руководителей федерального и регионального уровня, экспертного сообщества, представителей энергетических компаний. Он прошел процедуру общественных обсуждений, и оценки регулирующего воздействия, а также согласование с федеральными органами исполнительной власти (ФАС России, Минстрой России, Минэкономразвития России, Минюстом России), в ходе которого были рассмотрены и урегулированы все разногласия. Также Минюстом России проведена антикоррупционная экспертиза законопроекта: коррупциогенных факторов не выявлено. На законопроект поступил положительный отзыв от Комитета Совета Федерации по экономической политике. Законопроект одобрен Государственным правовым управлением Президента Российской Федерации.

С конца 2016 г. начато активное обсуждение законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации. Так 10 ноября 2016 г. состоялся «круглый стол», организованный Комитетом по энергетике. 17 и 24 января 2017 г. проведено обсуждение законопроекта с внутрифракционными группами фракции «Единая Россия». 26 января 2017 г.  проведено совещание по законопроекту в Комитете Государственной Думы Российской Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, на котором была дана в целом позитивная оценка законопроекта и внесены конструктивные предложения. К настоящему моменту в Комитет по энергетике Государственной Думы Российской Федерации поступил ряд предложений с поправками к законопроекту.

В большинстве отзывов, поступивших на законопроект, отмечается необходимость реформирования теплоэнергетики. Замечания к законопроекту связаны, прежде всего, со стремлением снизить возможные риски при внедрении новой модели рынка.

В развитие положений законопроекта Минэнерго России уже разработан проект акта Правительства РФ о методологии расчета цены «альтернативной котельной», включающий параметры и порядок ее применения. В настоящее время проведено общественное обсуждение указанного документа, согласование с федеральными органами исполнительной власти. Проект внесен 7 марта 2017 года в Правительство Российской Федерации.

В соответствии с пояснительной запиской основная цель рассматриваемого проекта федерального закона – обеспечение надежного и качественного теплоснабжения потребителей тепловой энергии с одновременным повышением эффективности генерации, работающей на основе комбинированной выработки электрической и тепловой энергии. Для этого законопроектом предлагается новая система отношений и ценообразования в теплоснабжении. Предлагается внести изменения в законодательство Российской Федерации в части определения новых принципов целевой модели рынка тепловой энергии (далее – целевая модель) в выделенных ценовых зонах. Предполагается изменение системы регулирования с переходом от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Такая предельная цена определяется ценой поставки тепловой энергии от «альтернативного», виртуального и расчетного источника тепловой энергии (цена «альтернативной котельной»). Предполагается, что указанный уровень является конкурентным пороговым значением, в границах которого потребитель делает выбор в пользу централизованного теплоснабжения, а не индивидуального (альтернативного) теплоснабжения. Предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность), устанавливаемый впервые, может быть утверждён ниже уровня цены «альтернативной котельной». В этом случае предельный уровень цены поэтапно доводится до предельного уровня, соответствующего цене «альтернативной котельной»

Законопроектом изменяется роль единой теплоснабжающей организации (далее − ЕТО). Институт ЕТО создан действующим федеральным законом "О теплоснабжении". Сейчас ЕТО определяется как самая крупная компания в системе теплоснабжения (независимо от того, является ли она производителем тепловой энергии или тепловой сетью) с целью обеспечения ее финансовой состоятельности. Законопроектом предполагается, что ЕТО будет не просто единым закупщиком и поставщиком тепловой энергии (мощности) в зоне своей деятельности и ценовой зоне – она становится единым центром ответственности в системе теплоснабжения перед обществом и государством - за развитие и оптимизацию теплоснабжения, перед  каждым потребителем за обеспечение параметров качества и надежности теплоснабжения, требований федерального законодательства. Законопроектом значительно усиливается ответственность ЕТО за несоблюдение своих обязательств. Основной мерой ответственности становятся экономические санкции как перед государством, так и перед каждым потребителем. Контроль за выполнением обязательств ЕТО выполняет орган местного самоуправления. Для этого вводится новый  предмет для муниципального контроля с административной ответственностью ЕТО, включаемой в КОАП РФ. Также между ЕТО и ОМСУ заключается обязательное соглашение о реализации схемы теплоснабжения, в том числе ее целевых показателей, с обязательствами и ответственностью за их не исполнение, в которой может быть предусмотрена дополнительная гражданско-правовая ответственность ЕТО.

Для того чтобы ЕТО могла эффективно выполнять свои обязательства, законопроект наделяет ее полномочиями влиять на функционирование системы теплоснабжения (разработка схемы, распределение нагрузки между теплоисточниками вне схемы, согласование вывода из эксплуатации, заключение свободных договоров с контрагентами) с одновременным усилением системы «одного окна» через ЕТО по купле-продаже тепловой энергии и по подключению к системам теплоснабжения.

Предусматривается, что целевая модель будет внедряться как добровольный выбор на территории отдельных муниципальных образований, отнесенных Правительством Российской Федерации к ценовым зонам теплоснабжения, при условии обязательного согласования с руководителями субъектов Российской Федерации и главами местных администраций.

В результате обсуждения участниками слушаний были озвучены как положительные стороны, так и возможные риски внедрения новой системы отношений в теплоснабжении.

В качестве положительных моментов законопроекта некоторые участники обсуждений, а также Минэнерго России, отметили, что законопроект может оказаться единственным возможным вариантом решения проблем в сфере теплоснабжения в отдельных муниципальных образованиях (например, в г. Рубцовск Красноярского края), где требуется значительный объем инвестиций для изменения ситуации к лучшему, поскольку  благодаря введению новой модели отношений:

  1. Для инвесторов – снижаются риски инвестирования за счет стабильных и долгосрочных правил, позволяющих выстраивать в тепловой энергетике прозрачный и капитализируемый бизнес.
  2. Для энергокомпаний – снижается административное давление, повышается экономическая мотивация к оптимизации и развитию теплоснабжения, формируется стабильная и долгосрочная система отношений для поставщиков и потребителей, снижается административное давление на бизнес в целом.
  3. Для потребителей должно вырасти качество и надежность теплоснабжения, упрощение взаимодействие с инфраструктурой.
  4. Для государства происходит упрощение регулирования, возможность привлечения частных инвестиций, переход к новому технологическому укладу в теплоснабжении

Вместе с тем были отмечены следующие основные риски внедрения новой системы отношений в теплоснабжении:

1.Возможность необоснованного повышения стоимости тепловой энергии для конечного потребителя  без соразмерных обязательств ЕТО по улучшению технического состояния систем теплоснабжения,  в свою очередь приведет к увеличению бюджетных расходов, а также может вызвать негативные социальные последствия.

При этом в законопроекте предусмотрен механизм повышения цены и ограничения завышенных тарифов, что отличает его от концессионных соглашений, другого пути внедрения новых отношений в теплоснабжении, укладывающегося в существующую систему регулирования.

2. Возможность злоупотреблений ЕТО своим монопольным положением в зоне своей деятельности, что может негативно повлиять на достижение целей законопроекта

3. Возможность конфликтов между ЕТО и другими теплоснабжающими, теплосетевыми организациями в рамках свободных договорных отношений

4. Ограниченное влияние региональных органов власти на текущую деятельность ЕТО.

Поскольку переход поселений на новую модель ценообразования предусматривается на основании решения Правительства России по согласованию с соответствующим муниципалитетом и главой субъекта Российской Федерации, это дает возможности для контроля за ценовыми последствиями. Однако при этом не до конца ясен порядок учета таких изменений в действующей системе ограничения роста платы потребителей за коммунальные услуги и, соответственно, необходимые изменения в бюджетном планировании. В связи с чем целесообразно предусмотреть в проекте полномочия Правительства России по определению такого порядка.

Законопроект содержит механизмы сглаживания возможных ценовых последствий. Нет обязательного одномоментного роста цены до предельного уровня. Есть право региональных властей установить график постепенного роста предельного уровня с приемлемым темпом - до 10 лет. При этом региональные власти могут воспользоваться уже действующими механизмами превышения индексов изменения платежа граждан, которыми они активно пользуются (по более чем 1000 поселений приняты такие решения). Также предполагается внесение изменений в акты Правительства РФ в части расширения оснований для такого превышения и для изменения самих индексов платы граждан для муниципальных образований, в которых будет применяться законопроект.

Переход на эту целевую модель несет дополнительные риски. Распределение выручки в данной модели будет осуществляться ЕТО.

Возникает вопрос, на каких принципах будет осуществляться это распределение? Рост стоимости тепла может спровоцировать рост неплатежей. Каким образом в этих условиях будут осуществляться расчеты с контрагентами ЕТО? Как пример - аналогичная ситуация в электроэнергетике, когда в условиях недостатка выручки гарантирующие поставщики не рассчитываются с сетевыми компаниями и генерацией на розничном рынке.

Очевидно, что в первую очередь ЕТО будет также стараться направлять средства на удовлетворение собственных потребностей и расчеты с аффилированными с ней лицами. Этого необходимо избежать, поэтому при подготовке законопроекта ко второму чтению необходимо прописать меры повышения платежной дисциплины ЕТО перед другими теплоснабжающими организациями, в частности повышенный размер пени и механизм банковской гарантии по задолженности, аналогичные содержащимся в Федеральном законе № 307-ФЗ от 03.11.2015 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платежной дисциплины потребителей энергетических ресурсов».

Возникает риск недофинансирования теплоснабжающих организаций при установлении им ЕТО тарифабез учета средств на техническую модернизацию, необходимую для обеспечения надежности теплоснабжения.

Цены по договорам между ЕТО и теплоснабжающими организациями определяются по соглашению сторон, в случае возникновения разногласий в отношении цены за основу берется тариф, действующий на дату окончания переходного периода. Как следствие, снижения надежности теплоснабжения и опасность банкротств ТСО.

Необходимо учитывать, что предельное ценообразование будет приводить к ситуации ухода существующих потребителей от централизованных систем и не подключения новых, потере стимулов к развитию их у муниципалитетов. Повышение тарифа до уровня «альтернативной котельной» будет стимулировать рынок строительства локальных котельных и мини ТЭЦ. Как следствие, существует риск увеличения числа убыточных ТЭЦ, в том числе выводимых из эксплуатации с проведением замещающих мероприятий либо остающихся в эксплуатации как «вынужденная генерация» с компенсацией убытков потребителями электроэнергии региона.

Необходимо отметить, что предельный уровень цены на тепловую энергию для потребителя, рассчитанный по предлагаемому алгоритму «альтернативной котельной» и превышающий сегодняшние тарифы на тепловую энергию для ТЭЦ, будучи поделен между теплосетевыми компаниями и генерацией, совсем не обязательно повлечет повышение цены на тепловую энергию для ТЭЦ. Так как крупные ТЭЦ расположены на большем расстоянии от центров тепловой нагрузки, то и сетевая составляющая и оплата потерь тепловой энергии при поставке ими тепловой энергии для удаленного потребителя должна быть больше.

Еще одной проблемой в вопросе перехода от тарифного регулирования договорным отношениям является то, что на сегодняшний день многие теплоснабжающие организации осуществляют расчет с потребителями – управляющими компаниями не на основании приборов учета, а по нормативам потребления тепловой энергии. В настоящее время установка общедомовых приборов учета тепловой энергии по Российской Федерации составляет порядка 58%. Заключение договора между ЕТО и такими источниками генерации представляется затруднительным, ввиду неопределенного объема поставки тепловой энергии.

В случае отсутствия приборов учета недавно введены повышающие коэффициенты к нормативам. В результате переход на новую модель до установки приборов учета может привести к кратному росту платы граждан за коммунальные услуги. В связи с этим переход муниципальной системы теплоснабжения на эту модель должен быть увязан с достижением высокого уровня расчетов на основании показаний приборов учета тепловой энергии

2. Риск усиления монополизма в сфере теплоснабжения со стороны генерации тепловой энергии на основе комбинированной выработки электрической и тепловой энергии в том случае, если они будут образовывать ЕТО. Регулирование только предельного уровня цен  в этих условиях может привести в итоге к подавлению конкуренции и повышению стоимости тепловой энергии для конечных потребителей до стоимости альтернативной котельной, которая, по сути, является расчетной, а не конкурентной ценой.

Ограничение конкуренции в части доступа инвесторов, готовых осуществить теплоснабжение по ценам ниже цены «альтернативной котельной»; и в части распределения нагрузки между теплоисточниками в общей системе теплоснабжения, которая в сегодняшней редакции закона    «О теплоснабжении» должна распределяться по конкурсу.

Для этого случая также необходимо указать на следующие положения законопроекта, ограничивающие конкуренцию.

Договоры с другими теплоснабжающими организациями законопроектом предполагается заключать на условиях и в порядке, предусмотренном стандартами ЕТО, то есть эти договоры заранее могут носить неравноправный характер.

Договоры ЕТО с остальными теплоснабжающими организациями должны соответствовать не стандартам организации ЕТО, а типовым договорам, соответствующим установленным Правительством требованиям. Было бы целесообразно согласовывать такие договоры решением органа местного самоуправления или регионального органа государственной власти.

ЕТО разрабатывает и актуализирует схему теплоснабжения населенного пункта, то есть заранее может определять оптимальную загрузку своих мощностей, ставя тепловую генерацию других собственников ( в том числе и ТЭЦ других собственников) в неравноправное положение.

В связи с этим при разработке схем теплоснабжения с целью снижения данных рисков должны быть четко определены критерии отбора теплогенераторов с учетом эффективного радиуса теплоснабжения для потребителей.

Законопроект относит рассмотрение разногласий между ЕТО и другими субъектами системы теплоснабжения исключительно к компетенции арбитражных судов.  В целях исключения избыточной нагрузки на судебную систему Российской Федерации, а также ускорения и упрощения урегулирования споров между субъектами отношений в ценовых зонах теплоснабжения, предлагается предоставить ФАС России полномочия по досудебному урегулированию таких споров.

С целью достижения эффективного антимонопольного регулирования деятельности ЕТО в условиях его монопольного положения, четких и ясных критериев и процедур очевидно необходимо формирование в законопроекте отдельного раздела, посвященного этому вопросу.

3. Законопроект предполагает повышение ответственности ЕТО и снижение ответственности органов местного самоуправления за работу систем централизованного теплоснабжения.

Ответственность ЕТО определяется в данном случае только в рамках гражданско-правовой ответственности. При этом в случае нарушения теплоснабжения потребители свои претензии будут предъявлять в первую очередь именно органам исполнительной власти – региональным и муниципальным.

Также, с учетом обеспечения безопасности и надежности теплоснабжения рассмотреть целесообразность и возможность лицензирования деятельности ЕТО для сохранения государственного контроля и усиления антимонопольного регулирования.

Законопроектом устанавливается система штрафов за перерывы в теплоснабжении и несоответствующее качество поставки как вид ответственности ЕТО перед потребителем. Однако законопроектом не установлена ответственность ЕТО за тяжелые аварии в теплоснабжении и обязательства по ликвидации и компенсации их последствий, эти обязательства также остаются за органами власти – региональными и муниципальными.

Для снижения рисков в этой части необходимо ввести в законопроект дополнительные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления или систему страхования таких случаев.

Необходимо отметить, что законопроект не содержит положений по окончанию деятельности теплоснабжающей организации в качестве ЕТО, как в смысле периода исполнения этих полномочий, так и в случаях несостоятельности (банкротства) или доказанных фактах злоупотребления ЕТО в отношении потребителей или остальных субъектов системы теплоснабжения. Система отношений в теплоснабжении, определяемая концессионными отношениями, например, содержит срок договора концессии.

Такой обратный переход действительно затруднен в рамках положений редакции законопроекта, принятого Государственной Думой в  первого чтения, особенно в части вновь созданных объектов собственности ЕТО.

Представляется непонятным, как может быть урегулирован случай, когда организация ЕТО сама захочет отозвать свое согласие на осуществление функций ЕТО. А это вполне может произойти, когда в роли ЕТО будут выступать энергокомпании – бывшие ТГК, имеющие крупные ТЭЦ в нескольких субъектах Российской Федерации. В результате их деятельность может свестись к оптимизации бизнеса – изъятию полученных в одном регионе доходов для развития бизнеса в другом регионе.

Для исключения рисков неурегулированности указанных вопросов целесообразно предусмотреть в законопроекте полномочия Правительства Российской Федерации утверждать порядок прекращения деятельности ЕТО и перехода соответствующих функций к другой организации, установив основные основания и принципы в самом законопроекте.

Необходимо отметить, что в отрасли многие годы обсуждается другой путь повышения рентабельности комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а именно разрешение реализации ТЭЦ электроэнергии на розничном рынке и совместного учета для ТЭЦ затрат на виды деятельности по выработке электрической и тепловой энергии. По мнению сторонников, эта мера приведет не к повышению до «максимального уровня» цен на тепловую энергию, а, напротив, к снижению цен на электроэнергию для конечного потребителя, приближению ТЭЦ к их естественному потребителю и предоставит возможность ТЭЦ конкурировать с котельными без повышения тарифов на тепловую энергию за счет повышения рентабельности производства электроэнергии, а также способствовать развитию конкуренции на розничном рынке электроэнергии.

Также необходимо отметить, что опыт строительства систем теплоснабжения развитых стран показывает преимущества развития когенерации на основе малых ТЭЦ высокой эффективности, помещенных в центры нагрузки.

В связи с этим необходимо признать, что дальнейшее строительство новых крупных ТЭЦ, удаленных от потребителей тепловой энергии, маловероятно. Для повсеместного внедрения когенерации на основе малых тепловых источников энергии, размещенных в центрах тепловой нагрузки, в действующей редакции Федерального закона «О теплоснабжении» нет механизмов (нельзя в инвестиционные программы теплоснабжающей организации закладывать инвестиции на строительство электрогенерации). В этой связи ко второму чтению возможно внести в редакцию законопроекта рамочные положения о включении в договоры между ЕТО и теплоснабжающими организациями выделение инвестиций для строительства когенерации на основе тепловой генерации, предусмотренные утвержденной схемой теплоснабжения.

Участники парламентских слушаний в рамках подготовки рассматриваемого законопроекта ко второму чтению рекомендуют:

 Правительству Российской Федерации:

  1. Совместно с органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления провести провести уточненную оценку прогнозной цены «альтернативной котельной» для различных регионов Российской Федерации в сравнении с действующими тарифами на тепловую энергию и оценку экономических последствий при переходе на новую систему по отдельным муниципальным образованиям, в том числе в крупных городах севера и востока Российской Федерации, в том числе, в Челябинске, Тюмени, Красноярске.
  2.  Предусмотреть в законопроекте механизмы необходимых ценовых изменений в системе ограничений по размеру платы потребителей за коммунальные услуги и в бюджетном планировании, а также предоставить возможность устанавливать предельную цену на тепловую энергию на уровне ниже «альтернативной котельной» по соглашению между ЕТО, муниципалитетом, при этом гарантировать не повышение цены тепловой энергии для потребителя выше темпов инфляции или их ограничения по схеме инфляция плюс, там, где они были явно занижены.
  3. Рассмотреть возможность внесения в законопроект положения об обязательном включении в договоры между ЕТО и теплоснабжающими организациями обязательств по строительству реконструкции (модернизации) когенерации на основе тепловой генерации и осуществлению иных мероприятий предусмотренных утвержденной схемой теплоснабжения.
  4. Более детально проработать механизмы противодействия возможным злоупотреблениям монопольным положением со стороны ЕТО, а также механизмы урегулирования разногласий между теплоснабжающими и сетевыми организациями и ЕТО в рамках предлагаемой модели, для чего включить в текст законопроекта раздел, содержащий четкие и ясные критерии и процедуры эффективного антимонопольного регулирования деятельности ЕТО в условиях его монопольного положения.
  5.  Проработать механизмы синхронизации и синергии работы систем теплоснабжения региона в условиях использования различных механизмов инвестирования при принятии решения о переходе на эту модель (энергосервисных контрактов, долгосрочной аренды, концессии).
  6.  С целью усиления государственного контроля и антимонопольного регулирования деятельности ЕТО, в условиях повышения ее роли и монопольного положения по отношению к другим участникам и потребителям, рассмотреть целесообразность лицензирования деятельности ЕТО и страхования ее деятельности.
  7. Рассмотреть вопросы усиления роли муниципального контроля в реализации схем теплоснабжения, утвержденного плана мероприятий, порядка его проведения и объемах полномочий.

 Комитету Государственной Думы по энергетике:

Рассмотреть вышеуказанные замечания и предложения в рамках созданной рабочей группы при подготовке проекта федерального закона №  1086603-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» ко второму чтению.

 Председатель Комитета                                                           П.Н.Завальный

  Исп.: Мартюшов С.Н.,  8 495 692 40 78

Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх