Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть



сегодня 20 сентября среда

Комитет Государственной Думы по энергетике

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

17 июля 2017 года Рекомендации круглого стола на тему «Влияние на развитие топливно-энергетического комплекса, риски и возможности в связи с вступлением в силу положений Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

17.07.2017

УТВЕРЖДЕНЫ

Решением Комитета ГД по энергетике № 3.25-5/35

от 21 июля 2017 года

 

РЕКОМЕНДАЦИИ

«круглого стола» Комитета Государственной Думы по энергетике

на тему «Влияние на развитие топливно-энергетического комплекса, риски и возможности в связи с вступлением в силу положений Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

 

17 июля 2017 г.                                                                     Зал №830 (ул. Георгиевский пер., д.2)

Участники «круглого стола»: представители федеральных и региональных органов власти, депутаты Государственной Думы, представители энергетических компаний, отраслевых общественных организаций и объединений отмечают, что вопросы обеспечения экологической безопасности топливно-энергетического комплекса страны относятся к числу важнейших государственных приоритетов Российской Федерации.

Большинство развитых стран пришло к осознанию того факта, что формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики (что по сути означает «экологизацию» всего социально-экономического уклада и развития общества и перехода к новому типу экономики) является главным условием и в то же время главной составной частью перехода к устойчивому развитию. При этом основополагающим фактором является стремление стран обеспечить энергетическую безопасность, что способствует увеличению использования альтернативных источников энергии, расширению перспективных рынков новых экологически чистых технологий, а также ужесточением экологических требований. Таким образом, выявлено, что проблемы, связанные с защитой окружающей среды и устойчивым экономическим ростом тесно переплетаются с вопросами энергетики, и зачастую именно экологический фактор играет все более заметную роль в принятии решений по развитию энергетики.

ТЭК России во многом обеспечивает экономическую, оборонную и иные виды национальной безопасности страны. В то же время производство электроэнергии и тепла уникально по масштабам оказания негативного воздействия на окружающую среду. В этой связи для предприятий ТЭК в современных условиях на первый план выходят задачи разработки и внедрения научно-технических инноваций, в том числе в сфере экологической безопасности, а также реализации программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности, всемерного использования ресурсосберегающих, мало- и безотходных технологий.

Для проведения эффективной эколого-экономической политики необходим широкий спектр применяемых мер: эффективное государственное природоохранное регулирование в совокупности с экономическими инструментами стимулирования экологически чистого производства, а также инструменты экологического регулирования самих энергетических компаний.

Необходимо выделить следующие политико-правовые документы, определяющие содержание государственной экологической политики Российской Федерации:

- Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утверждены Указом Президента Российской Федерации 19 апреля 2017 г. № 176);

- Экологическая доктрина Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г.  № 1225-р);

-  Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.);

- План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

В соответствии с Планом действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года предусмотрено приятие ряда законов и подзаконных актов. Одним из наиболее значимых законодательных решений в рамках указанных задач явился Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 219-ФЗ).

Федеральным законом № 219-ФЗ вносятся изменения в ряд отраслевых норм, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды: в Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в Федеральный закон от 23.11.1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в Федеральный закон от 24.06.1998 г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в Налоговый кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в Градостроительный кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Федеральный закон № 219-ФЗ существенно дополнил базовый Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – ФЗ «Об охране окружающей среды») и способствовал дальнейшему формированию экологического законодательства в Российской Федерации. Отдельные пункты ряда статей ФЗ «Об охране окружающей среды» утратили силу, ряд абзацев и отдельных пунктов меняют сроки вступления в силу, целый ряд статей изменили свое содержание и изложены в новой редакции, введен ряд новых терминов, а также целый ряд новых статей.

ФЗ «Об охране окружающей среды» претерпевает вышеперечисленные изменения с учетом изменившихся условий, появлением новых технологических и управленческих решений, временных рамок, неэффективности поставленных ранее целей и анализом их выполнения, наличием необходимых средств на их выполнение и иных обстоятельств. Существенным фактором, влияющим на качество закона, явились нормы, повышающие конкретику целого ряда статей, обеспечивающих единство их толкования, дисциплинированность в исполнении.

При этом Федеральным законом № 219-ФЗ предусмотрено поэтапное вступление в силу измененных природоохранных требований:

I этап - с 1 января 2015 года;

II этап - с 1 января 2016 года;

III этап - с 1 января 2018 года;

IV этап - с 1 января 2019 года;

V этап - с 1 января 2020 года.

Федеральный закон № 219-ФЗ вносит масштабные изменения, в частности вводит новые для российского экологического законодательства эколого-правовые инструменты, такие как «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду», «комплексное экологическое разрешение», «технологические нормативы», «технологические показатели», «передвижной источник загрязнения окружающей среды» и иные.

Законом определены содержание терминов «нормативы допустимых выбросов», «нормативы допустимых сбросов», «нормативы качества окружающей среды».

При этом необходимо отметить, что в новой редакции статьи «Нормативы качества окружающей среды» исчезает формулировка «при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий…», что не вполне оправданно. Применение нормативов качества окружающей среды, не учитывающих территориальные геохимические особенности, может привести к искажению понимания экологической ситуации при развитии топливно-энергетического комплекса, освоении новых территорий, разработки недр. В этой связи требуется следующее уточнение: «при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий».

Участниками «круглого стола» отмечается, что на практике сложности реализации норм Федерального закона № 219-ФЗ заключаются в том, что многие его положения носят рамочный характер. Поэтому реализация закона предполагает разработку значительного количества новых и корректировку действующих нормативно-правовых актов (далее – НПА). При этом отмечается длительный срок принятия НПА, что приводит к существенным затруднениям в реализации процедур, предусмотренных Федеральным законом №219-ФЗ, а также невозможности для субъектов энергетики оценить экономические последствия принимаемых актов, их влияния на эффективность операционной и инвестиционной деятельности.

В соответствии с положениями закона (статья 69.2) со дня его вступления в силу в течение двух лет юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность, были обязаны поставить на государственный учет принадлежащие им на установленном законом праве объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в форме ведения государственного реестра таких объектов и представляет собой государственную информационную систему, создание и эксплуатация которой осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом, законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации и иными нормативными правовыми актами.

Процедура постановки не была закончена в установленные сроки, в настоящий момент на учет поставлено порядок 195 тыс. объектов, более 30 тыс. находятся на стадии рассмотрения, порядка 33% всех заявок отклонены из-за недоработок в НПА.

Дополнительно Комитетом отмечается тот факт, что при наличии подрядных работ у недропользователей по исполнению государственных контрактов в установленные сроки и по соответствующей цене, хозяйствующий субъект, выполняющий указанные работы, должен поставить объект на учет. Однако государственный контракт не предусматривает дополнительного срока и средств для постановки объекта на учет, что влечет за собой дополнительные материальные и репутационные риски, связанные с расходованием дополнительных финансовых средств и  сроками исполнения государственного контракта. В этой связи отмечается необходимость законодательно регламентировать порядок заключения государственных контрактов с недропользователями в части учета.

Принципиально важным новшеством явилось введение градации в отношении объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В зависимости от уровня воздействия (значительное, умеренное, незначительное и минимальное) такие объекты подразделены на четыре категории. В соответствии с категорией объекта дифференцированы требования природоохранного законодательства, в том числе в части природоохранного нормирования. Все это отнесено к ведению Правительства Российской Федерации.

К объектам I категории, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий», относятся, в том числе, следующие объекты ТЭК, осуществляющую хозяйственную и (или) иную деятельность:

- по производству кокса;

- по добыче сырой нефти и природного газа, включая переработку газа;

- по производству нефтепродуктов;

-  по обеспечению электрической энергией, газом и паром с использованием оборудования (с установленной электрической мощностью 250 МВт и более при потреблении в качестве основного твердого и (или) жидкого топлива или с установленной электрической мощностью 500 МВт и более при потреблении в качестве основного газообразного топлива);

 - по добыче угля, включая добычу и обогащение каменного угля, антрацита и бурого угля.

Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, отнесенные к I категории (а это по сути все объекты ТЭК), подпадают под наиболее жесткий правовой режим регулирования хозяйственной деятельности.

В то же время Комитетом отмечается, что в указанном Постановлении критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к категориям сформулированы в общем виде и не имеют количественного выражения. Так, для энергетической отрасли понятие мощность объекта определено неоднозначно, нет единого понимания, относится ли это к мощности ТЭС или мощности единичной установки, что не позволяет однозначно отнести объекты ТЭС к определенной категории, следовательно, определить необходимые природоохранные мероприятия в соответствии с новым природоохранным законодательством. 

Таким образом, основным критерием при определении I или II категории является величина установленной мощности и не учитываются величина выбросов в атмосферу, а также технология выработки электроэнергии и тепла. При этом, именно показатель удельных выбросов характеризует степень негативного воздействия объекта на окружающую среду.

С целью снижения уровня антропогенного воздействия на окружающую среду, повышения энергетической эффективности и ресурсосбережения, Федеральным законом № 219-ФЗ предусмотрен переход отраслей на принципы наилучших доступных технологий (далее – НДТ).

Следует отметить, что в природоохранной практике многих зарубежных государств хозяйственная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду, регулируется с помощью природоохранного нормирования, основанного на показателях НДТ и выдачи разрешений. В настоящее время в ЕС разработаны 6 тыс. описаний технологических процессов, разбитых на 27 отраслевых и 6 межотраслевых справочников НДТ. Благодаря применению механизма НДТ в европейских странах наряду с общим снижением уровня загрязнения окружающей среды также наблюдается ускоренное технологическое развитие. Предприятия обязаны принимать меры по снижению загрязнения при сохранении своей конкурентоспособности, что в свою очередь способствует развитию технологий, повышению эффективности и снижению затрат.

В виду того, что Российская Федерации достаточно поздно вступает в процесс перехода на НДТ, существует возможность не просто скопировать зарубежный опыт, но и проанализировать все плюсы и минусы, усовершенствовать собственную систему НДТ. Так, например, следует обратить внимание на то, что использование одной и той же НДТ в различных эксплуатационных и организационно-управленческих условиях приводит к значительному разбросу получаемых результатов.

Согласно Федеральному закону № 219-ФЗ (ст. 28.1) действующая формулировка «наилучшие существующие технологии» меняется на «наилучшие доступные технологии». Наилучшая доступная технология определена как технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг с условием технической возможности ее применения, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев охраны окружающей среды. Для определения НДТ рассматриваемая технология должна сочетаться со следующими критериями:

- наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами Российской Федерации показатели;

- экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;

- применение ресурсо- и энергосберегающих методов;

- период ее внедрения;

- промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах в Российской Федерации, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. 

Механизм внедрения НДТ в России предусматривает определение областей применения НДТ, перечень которых утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 2674-р «Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий».

Вместе с тем отмечается, что до настоящего времени не определены НДТ для основных технологических операций на ТЭС, таких как сжигание топлива, производство электроэнергии и тепла; не определены НДТ, связанные с повышением энергоэффективности и снижением удельного расхода топлива на единицу вырабатываемой энергии.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2014 г. №2178-р утвержден поэтапный график создания в 2015 - 2017 годах отраслевых справочников наилучших доступных технологий. Согласно данным распоряжениям до конца 2017 года должны быть разработаны 51 справочник по НДТ для 33 важнейших отраслей экономики.

Министерство энергетики Российской Федерации является ответственным за разработку шести отраслевых справочников НДТ в сферах добычи и переработки угля, сжигания топлива на крупных установках в целях производства энергии, добычи нефти и газа, переработки нефти, природного и попутного газа, а также межотраслевого справочника по повышению энергетической эффективности при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.

В 2016 году Минэнерго России совместно с Росстандартом и Бюро НДТ было инициировано формирование технических рабочих групп, в состав которых вошли представители министерств и ведомств, промышленных предприятий, союзов, ассоциаций и экспертных и научных организаций с целью разработки справочников НДТ.

Информационно-технические справочники НДТ должны быть ориентированы в первую очередь на отечественные технологии с конкретными рекомендациями по освоению и замене основного и природоохранного оборудования.

При этом при разработке справочников НДТ необходимо исключить ситуации, когда в перечень НДТ попадут существующие устаревшие технологии, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду. 

Включение в перечень НДТ устаревших технологий низкоэффективных не позволит добиться целей по модернизации российской энергетики, созданию отечественного современного оборудования, улучшению экологической обстановки в регионах, повышению энергетической и экологической эффективности объектов электроэнергетики.

Дополнительно отмечается тот факт, что срок пересмотра технологий в качестве НДТ (1 раз в 10 лет) явно завышен и не позволит учитывать новые технологии. Представляется целесообразным сокращение срока пересмотра НДТ до 1 раза в 5 лет.

Одной из приоритетных задач законодательной деятельности является экономическое стимулирование природопользователей к рациональному использованию природных ресурсов.  Стимулирование снижения негативного воздействия на окружающую среду с помощью НДТ видится оптимальным при полном освобождении компаний от платежей за негативное воздействие при условии использования НДТ. Однако в настоящий момент законодательно применяются отдельные идеи внедрения НДТ и стимулы перехода к ним.

Устанавливается новый режим взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – плата) в зависимости от достижения параметров НДТ. В новой редакции изложена статья 16 «Плата за

негативное воздействие на окружающую среду» ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой определен перечень лиц, обязанных вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду и порядок определения платежной базы за это, а также контроль за правильностью исчисления платы, полнотой и своевременностью ее внесения. Предприятия должны будут сами рассчитывать плату за негативное воздействие на окружающую среду, исходя из платежной основы (масса или объем выбросов/сбросов или отходов), умноженной на ставку платы (ее устанавливает Правительство Российской Федерации) и умноженной на определенный коэффициент (п. 1 ст. 16.3 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

В качестве меры экономического стимулирования применения НДТ с 1 января 2016 г. освобождение от платы будет отнесено к компаниям, использующим в своем производстве НДТ, то есть при исчислении платы будет применяться нулевой коэффициент к ставкам платы. Также нулевой коэффициент к ставкам платы предусмотрен для компаний, использующих отходы в собственном производстве. Данное положение вступит в силу с 1 января 2020 г.

С 1 января 2016 г. компании, применяющие в своем производстве НДТ, смогут компенсировать затраты, понесенные на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, путем вычета их из суммы платы.

Для компаний, которые будут превышать определенные объемы выбросов (сбросов) или отходов, технологии которых не соответствуют НДТ и уровень воздействия на окружающую среду будет превышать установленные технологические нормативы, предусмотрены специальные повышающие коэффициенты. Так, с 1 января 2016 г. максимальный коэффициент для предприятий, которые превысят объемы выбросов или сбросов равен 25, а с 1 января 2020 г. максимальный коэффициент только для предприятий, которые эксплуатируют объекты I и II категорий, будет                   равен 100.

Таким образом, при превышении технологических нормативов резко увеличатся экологические платежи. При невозможности соблюдения технологических нормативов природоохранными органами будут выдаваться временные разрешения на сверхнормативные выбросы для промышленных предприятий на период проведения мероприятий по охране окружающей среды и при наличии согласованных планов по снижению выбросов. При этом необходимо отметить, что понятие «технологические нормативы выбросов» в законе определено, однако методика их установления в настоящий момент отсутствует.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 16.4 Федерального закона № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды» отчетным периодом в отношении внесения платы за негативное воздействие признается календарный год (пункт 2). Плата, таким образом, подлежит исчислению по итогам отчетного периода.

Так плата за негативное воздействие, оказанное в 2019 г., должна быть исчислена лицами, обязанными вносить плату, уже в 2020 г., когда с 1 января будут подлежать применению новые повышающие коэффициенты.

Во избежание различного толкования лицами, обязанными вносить плату, и администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от платы, необходимо однозначное указание, что плата с применением новых повышающих коэффициентов впервые подлежит исчислению за негативное воздействие, оказанное в 2020 г. и последующие отчетные периоды.

Свидетельством применения наилучших доступных технологий является соблюдение технологических нормативов, установленных комплексным экологическим разрешением (в соответствии с информационно-техническими справочниками по наилучшим доступным технологиям).

Согласно Федеральному закону № 219-ФЗ первые заявители должны будут обратиться с заявкой на получение комплексного экологического разрешения в период с 01.01.2019 г., все заявители, относящиеся к области применения наилучших доступных технологий, обязаны получить комплексное экологическое разрешение до 01.01.2025 г.

Необходимо отметить тот факт, что в настоящий момент порядок выдачи комплексных экологических разрешений и сроки рассмотрения заявок не установлены. Дополнительно для получения комплексного экологического разрешения необходимо получение положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов обоснования, совокупный срок получения которого может достигать 8 месяцев (проведение экологической экспертизы - 4-5 месяцев, предшествующих ей общественных обсуждений - не менее 3 месяцев).

Таким образом, если не будет однозначно указано, что плата с применением новых повышающих коэффициентов впервые подлежит исчислению за негативное воздействие, оказанное в 2020 г., хозяйствующие субъекты, фактически обеспечивающие соблюдение технологических нормативов, вынуждены будут за негативное воздействие, оказанное в 2019 г. в период, необходимый для получения комплексного экологического разрешения, внести плату, исчисленную с применением коэффициентов 25 и 100, что приведет к высоким необоснованным затратам.

Целесообразно рассмотреть возможность переноса сроков начала применения коэффициентов 25 и 100 - начиная с отчетного периода 2021 г., при сохранении срока начала применения коэффициента 0 (отчетный период 2020 г.). Это позволит простимулировать переход на применение наилучших доступных технологий, не подвергая хозяйствующие субъекты финансовым рискам из-за растянутых и неотработанных административных процедур по выдаче комплексного экологического разрешения.

Технологические показатели в настоящее время установлены в информационно-технических справочниках наилучших доступных технологий, являющихся документами в области стандартизации, не обязательными для применения.

При разработке программы повышения экологической эффективности хозяйствующие субъекты должны ориентироваться на значения целевых показателей. Именно они определяют необходимые капитальные вложения на реализацию мероприятий.

До установления соответствующих разделов справочников, содержащих технологические показатели, как обязательных для применения при технологическом нормировании, хозяйствующие субъекты в ряде случаев не будут иметь возможность утвердить программы повышения экологической эффективности, содержащие такие показатели как целевые.

Дополнительно Федеральным законом № 219-ФЗ с 1 января 2019 г. вводится запрет на согласование проектов по строительству и реконструкции объектов, не отвечающим технологическим показателям НДТ, а с 1 января 2020 года не допускается выдача разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию в случае несоответствия технологическим показателям НДТ.

На многих предприятиях ТЭК (в особенности в районах Дальнего Востока) эксплуатируется большое число морально устаревшего оборудования. Для выполнения новых норм на энергетических объектах потребуются большие капитальные затраты на модернизацию большинства действующего, а также строительство нового энергетического оборудования. В первую очередь модернизацию оборудования и внедрение НДТ следует провести для ТЭС и котельных с самыми высокими показателям выбросов в атмосферу. Для подобных объектов необходима разработка программа постепенной модернизации энергетического оборудования, в таком случае выполнение новых природоохранных требований позволит снизить экологические платежи компенсировать часть затрат от внедрения НДТ.

Немаловажным стимулирующим природоохранную деятельность фактором, предусмотренным в Федеральном законе № 219-ФЗ, является введение государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, в частности при реализации мероприятий по проектированию, строительству и реконструкции сооружений и установок по полезному использованию попутного нефтяного газа.

Государственная поддержка полезного использования попутного нефтяного газа уже реализуется в субъектах Российской Федерации и даёт положительные результаты.

С другой стороны, в статье 17 Федерального закона № 219-ФЗ отсутствует государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, при реализации мероприятий по обеспечению безопасности и надежности трубопроводного транспорта.

В настоящее время отмечается пониженная эксплуатационная надежность трубопроводного транспорта, высокий уровень аварийности и существенный экологический ущерб.

Так, в поступивших данных от Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, отмечается, что отсутствие государственной поддержки обеспечения безопасности и надежности трубопроводных систем приведёт к сохранению достаточно высокого уровня аварийности трубопроводного транспорта на территории округа (свыше 2600 аварий ежегодно) и, как следствие, к поступлению в окружающую природную среду загрязняющих веществ в результате аварийности трубопроводного транспорта (свыше 4000 т ежегодно), образованию нефтезагрязненных земель (свыше 200 га ежегодно).

Предусмотренный Федеральным законом № 219-ФЗ переход на принципы НДТ предполагает также контроль и учет негативного   воздействия промышленных предприятий на окружающую среду. В этой связи все предприятия со значительным негативным воздействием на окружающую среду (предприятия I категории) в обязательном порядке «должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета массы загрязняющих веществ в выбросах, а также техническими средствами фиксации и передачи информации в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

Целью внедрения системы контроля и учета вредных выбросов в атмосферу является последовательное снижение негативного воздействия, в первую очередь тепловых электрических станций, на окружающую среду и уменьшение выбросов загрязняющих веществ   в атмосферу. При этом критериями, позволяющими оценить уровень воздействия на окружающую среду, являются маркерные вещества, которые характеризуют экологичность применяемых технологий и особенность производственного процесса на объекте.

Комитетом отмечается, что требование оснащения предприятий системами непрерывного контроля и учета вредных выбросов вступает в силу с 1 января 2018 года, однако работы по составлению веществ, характеризующих применяемые технологии и особенности производственного процесса для видов деятельности, отнесенных к областям применения НДТ, пока только ведутся. Также не установлены перечень источников, подлежащих оборудованию средствами измерений, требования к средствам измерений, требования к форматам обмена данными с государственным фондом данных экологического мониторинга, а непосредственно сам государственный фонд данных экологического мониторинга в настоящее время не создан.

Очевидно, что установка подобных систем обусловлена необходимостью обеспечения выполнения жестких экологических требований, однако для успешной реализации поставленной задачи существует необходимость в разработке единого руководящего нормативного документа по проектированию и эксплуатации таких систем на промышленных предприятиях, отнесенных к I категории. Разработки такого рода руководств проводят некоторые исследовательские и научные организации.

Представляется целесообразным уменьшение количества предоставляемой в надзорные органы отчетности по результатам производственного экологического контроля, при условии передачи его результатов предприятиями в автоматическом режиме в фонд данных государственного экологического мониторинга.

Другим кардинальным нововведением Федерального закона № 219-ФЗ является признание проектной документации объектов капитального строительства, относящихся к объектам I категории, объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня. Данное положение (статья 2 Федерального закона № 219-ФЗ) вступает в силу с 1 января 2018 г.

В нефтегазовой отрасли объектом I категории признается комплекс объектов добычи и подготовки нефти, расположенных на соответствующем месторождении, то есть все объекты, расположенные в границах лицензионного участка. Таким образом проектная документация на площадные объекты и объекты бурения, включая кусты скважин будут подлежать государственной экологической экспертизе. По экспертным данным Росприроднадзором в год проводится порядка 1600 ГЭЭ, в новых же условиях ожидается рост количества экспертиз минимум в 4 раза, то есть порядка 6 тысяч экспертиз в год.

Поскольку общий срок прохождения всех видов экспертиз проектной документации составляет 270 дней, из них на общественное обсуждение и проведение ГЭЭ проектной документации приходится 195 дней, увеличение количества объектов, подлежащих ГЭЭ, создаст реальную угрозу срыва сроков строительства объектов, включая бурение скважин.

Вынужденный перенос реализации проектов нефтедобычи приведет к материальным потерям в объемах добычи, главным образом, из-за неизбежного падения объемов бурения новых скважин. Отложенное бурение в свою очередь грозит снижению базовой добычи нефти в Российской Федерации.

Комплексное экологическое разрешение в период с 01.01.2019 г. по 01.01.2025 г. обязаны будут получить все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на объектах I категории - оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящимся к областям применения наилучших доступных технологий.

В случае, когда на объекте будет обеспечиваться соблюдение технологических нормативов, а строительство, реконструкция или техническое перевооружение объекта было осуществлено до 01.01.2018 г., к материалам обоснования не сможет быть приложено заключение экологической экспертизы и перед хозяйствующим субъектом встанет необходимость проходить экологическую экспертизу документации уже реализованного проекта.

Эта норма представляется избыточной, в связи с тем, что соответствие проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям, оценивалось в рамках проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Требование о проведении государственной экологической экспертизы проектной документации уже реализованного проекта приведет к необоснованным затратам, как временным, так и финансовым.

Таким образом, участниками «круглого стола» отмечается, что новые требования природоохранного законодательства (новые методы экологического нормирования, начисления экологической платы, проведения государственной экологической экспертизы и др.), могут оказать существенное воздействие на экономические показатели компаний ТЭК. В настоящее время энергетические компании находятся в режиме жесткой экономии, ухудшения структуры запасов, повышения себестоимости производства энергоресурсов, глобальной конкуренция с другими производителями и высоким уровнем налоговой нагрузки. Одновременно с введением норм НДТ перед компаниями ТЭК стоит задача импортозамещения с учетом возможностей отечественных производителей энергооборудования, часто не обладающих данными технологиями.

Рамочные правовые нормы и требования Федерального закона   № 219-ФЗ нуждаются в детализации и наполнении конкретными нормами. В уточняющих законопроектах декларативные нормы закона будут переведены в конкретные нормативные требования, от содержания которых будет зависеть объем дополнительной финансовой нагрузки на экономику.

В настоящее время в Государственной Думе  на стадии подготовки ко второму чтению находится проект Федерального закона № 113578-7   «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований» (далее  - законопроект № 113678-7).

В виду того, что с 1 января 2018 г. вступает в силу норма статьи 8 Федерального закона № 219-ФЗ, предусматривающая осуществление государственного экологического надзора вне рамок государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, указанным законопроектом     предлагается установить с 1 января 2018 г. особенности организации и осуществления государственного экологического надзора при строительстве объектов I категории.

Комитетом отмечается, что включение объектов I категории в указанный перечень на этапах строительства противоречит положениям пунктов 2 и 4 статьи 69.2 ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которым объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, категория присваивается только на этапе эксплуатации объекта на основании заявки о постановке объектов на государственный учет, которая подается хозяйствующими субъектами не позднее чем в течение шести месяцев со дня начала эксплуатации указанных объектов, после завершения этапа строительства.

Предлагаемое расширение указанного перечня объектов, подлежащих государственному экологическом надзору, противоречит действующим положениям части 7 статьи 54 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), согласно которым указанный перечень ограничен объектами, строительство, реконструкция которых осуществляется в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской      Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах, и государственного надзора за объектами культурного наследия.

Дополнительно Комитетом отмечается, что в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона № 219-ФЗ с 1 января 2018 года часть 7 статьи 54 ГрК РФ будет дополнена словами «и при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории».

Таким образом, в случае принятия законопроекта в данной редакции государственному экологическому надзору с 1 января 2018 года будут подлежать все объекты, отнесенные к объектам I категории.

Дополнительное отнесение объектов капитального строительства ТЭК к объектам I категории приведет к многократному росту числа объектов, в отношении которых при строительстве и реконструкции будут осуществляться федеральный и государственный строительные надзоры. Для проведения избыточного двойного надзора потребуются дополнительные трудовые, финансовые затраты, значительно увеличатся сроки и стоимость строительства и реконструкции производственных объектов.

Вместе с тем нет никаких оснований полагать, что в результате такого дублирования повысится эффективность экологического надзора при строительстве и реконструкции объектов, который в настоящее время осуществляется в рамках федерального государственного строительного надзора Ростехнадзором.

С целью устранения указанных пробелов в настоящее время в Минприроды России разработан законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и  в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты», в котором предусмотрены сокращение срока проведения государственной экологической экспертизы по всем объектам, а установление в Федеральном законе № 219-ФЗ переходных положений в части проведения государственной экологической экспертизы; уточнение объекта государственной экологической экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, относящихся к объектам I категории, при осуществлении деятельности по добыче сырой нефти и природного газа.

Подводя итог вышесказанному, участниками «круглого стола» отмечается, что целью законодательного регулирования в сфере охраны окружающей среды должно быть не нагнетание напряженности в отношениях между государством и природопользователем и не мгновенное прекращение загрязнения окружающей среды любой ценой. Ключом к решению накопленных системных проблем должен стать разумный, взаимоприемлемый и обоснованный компромисс государства и бизнес- сообщества в сочетании с четкой и выполнимой системой нормирования, состоящей из равноправных составляющих – нормативного ограничения и экономического стимулирования.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по энергетике рекомендует:

 

Правительству Российской Федерации:

1. Ускорить разработку нормативно-правовых актов, связанных со вступлением в силу положений Федерального закона от 21.07.2014 г.  № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», с учетом рекомендаций «круглого стола» Комитета Государственной Думы по энергетике.

2. Предусмотреть возможность внесения изменений в постановление Правительства РФ от 28.09.2015 г. № 1029 «Об установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» в целях установления количественных критериев отнесения объектов к соответствующей категории. При этом в качестве основных критериев при определении категории энергообъекта целесообразно установить величины удельных выбросов в атмосферу, а не установленную мощность объекта.

3. Подготовить дополнения в нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок заключения контрактов с недропользователями в части учета, при определении сроков исполнения государственных контрактов и определении их цены, сроков и стоимости постановки на государственный учет объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду.

4. Предусмотреть в рамках Федерального закона от 21.07.2014 г.    № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также уточняющей нормативно-правовой базы меры государственной поддержки при реализации мероприятий по обеспечению безопасности и надежности трубопроводных систем.

5. Предусмотреть возможность разработки единого для каждой отрасли нормативного документа, регламентирующего вопросы проектирования и эксплуатации систем контроля и учета вредных выбросов с целью их унификации, работы с государственным фондом данных государственного экологического мониторинга и успешной разработки данных систем и внедрения на объектах I категории.

6. Предусмотреть возможность разработки нормативно-правовых актов, устанавливающих перечень источников выбросов и сбросов загрязняющих веществ, подлежащих оснащению автоматизированными системами измерений, а также перечень загрязняющих веществ, подлежащих автоматическому измерению.

7. Во избежание избыточной финансовой нагрузки на хозяйствующих субъектов и установления невыполнимых требований при разработке Правительством Российской Федерации перечня источников, подлежащих оснащению, необходим учет положений информационно-технических справочников наилучших доступных технологий по конкретным видам деятельности, в том числе по перечню маркерных веществ, и ограничение числа таких стационарных источников выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух источниками организованных выбросов .

8. Рассмотреть предложения по сокращению количества представляемой в надзорные органы отчетности по результатам производственного экологического контроля, при условии передачи предприятиями его результатов в автоматическом режиме в фонд государственного экологического мониторинга.

9. Предусмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части исключения  материалов  обоснования комплексного экологического разрешения для  объектов I категории из объектов государственной экологической экспертизы, в том случае  если в отношении проектной документации на строительство, реконструкцию или техническое перевооружение таких объектов получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

10.  Предусмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части синхронизации процедур получения комплексных экологических разрешений и разработки программ оснащения источников предприятий автоматическими и техническими средствами контроля выбросов, сбросов и концентрации   загрязняющих     веществ, с предоставлением предприятиям времени на разработку соответствующих проектов и закупку необходимого оборудования.

11. Предусмотреть возможность разработки нормативного документа, регламентирующего вопросы оформления комплексного экологического разрешения с учетом специфики объектов и, зачастую, необходимости одновременного использования нескольких информационно-технических справочников НДТ.

12.  Установить методику разработки технологических нормативов на основании информационно-технических справочников НДТ.

13.  Продолжить разработку справочников НДТ в рамках технических рабочих групп с целью недопущения необоснованной дополнительной нагрузки на отрасли ТЭК, исключив при этом случаи формирования справочников НДТ на основе устаревших технологий, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду; представляется целесообразным сокращение срока пересмотра перечня НДТ.

14. Рассмотреть возможность установления разделов утвержденных информационно-технических справочников наилучших доступных технологий, содержащих технологические показатели, как обязательные для применения при разработке планов снижения сбросов до 01.01.2019 г.

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

1. При принятии законопроекта № 113578-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований» учесть высказанные замечания ответственного Комитета Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды и комитетов-соисполнителей.

          2. Поддержать внесение разработанного Минприроды России законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон      «Об экологической экспертизе» и  в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты» в части установления переходных положений в части проведения государственной экологической экспертизы.

Комитету Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды:

Рассмотреть возможность создания рабочей группы по подготовке законопроекта № 113578-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований» ко второму чтению.

Комитету Государственной Думы по энергетике:

1. Принять участие в доработке законопроекта № 113578-7  «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований» и подготовке поправок ко второму чтению.

2.    В рамках Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по энергетике провести комплексный анализ влияния природоохранного законодательства на ТЭК России, в частности, практики применения Федерального закона № 219-ФЗ, с целью подготовки предложений по устранению недостатков регулирования.

 

 

Председатель Комитета                                                              П.Н. Завальный

 

 

 

 

Исп. Никитина Ю.А., 8-495-692-18-11

Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх