Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть



сегодня 20 сентября среда

Комитет Государственной Думы по энергетике

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

21 июня Рекомендации Комитета Государственной Думы по энергетике по вопросу «Законодательное обеспечение и проблемы реализации концессии в части объектов коммунального комплекса»

21.06.2017

УТВЕРЖДЕНЫ

Решением Комитета ГД по энергетике № 3.25-5/35

от 21 июля 2017 года

 

 

 

 

РЕКОМЕНДАЦИИ

Комитета Государственной Думы по энергетике

по вопросу «Законодательное обеспечение и проблемы реализации концессии в части объектов коммунального комплекса»

 

 

Заслушав и обсудив выступления члена Комитета Государственной Думы по энергетике Б.М. Гладких,  представителей федеральных органов исполнительной власти, организаций и другие участники заседания  отмечают следующее.

Федеральный закон от 21 июля 2015 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – № 115-ФЗ), направленный на расширение правовых форм государственно-частного партнерства, неоднократно претерпевал изменения. Так, последние изменения были внесены Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
«О концессионных соглашениях» (далее – № 275-ФЗ), вступившим в силу  с 1 января 2017 года и в большей степени коснулись коммунальной сферы. В Федеральный закон №115-ФЗ была добавлена глава 4 «Особенности регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем».

Однако на практике нововведения, которые были призваны отрегулировать и упорядочить процесс заключения концессионных соглашений, не привели к запланированным результатам.

Следует отметить, что не во всех субъектах Российской Федерации заключаются концессионные соглашения в отношении объектов коммунального комплекса.

Так, в соответствии с ранее направленными Комитетом Государственной Думы по энергетике в адрес руководящих органов исполнительной власти 76 субъектов Российской Федерации запросами в части предоставления информации по количеству концессионных соглашений, заключенных в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, только  проинформировали о наличии подобной практики заключения концессионных соглашений; при этом в 9 субъектах Российской Федерации подобная практика отсутствует; 19 – субъектов Российской Федерации информацию о количестве заключенных концессионных соглашений не предоставили.

Несмотря на то, что более чем в половине субъектов Российской Федерации концессионные соглашения заключаются, позитивный опыт работы в этом направлении отмечают только 10 % субъектов Российской Федерации от общего количества.

При этом, большинство субъектов Российской Федерации, как те, в которых концессионные соглашения не заключены, так и имеющие опыт заключения концессионных соглашений, отмечают наличие недостатков действующего законодательства в этой области.

Так по информации, представленной Комитетом Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, большинство сообщений на официальном сайте www.torgi.gov.ru   о планируемых к проведению конкурсах на право заключения концессионных соглашений предлагается заключить в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем водоснабжения и водоотведения малых населенных пунктов. При этом качество подготовки конкурсной документации, предоставления исходной информации крайне низкое. На практике существуют единицы объявленных конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении объектов ЖКХ крупных городов (например, в 2016 году это только система теплоснабжения Волгограда и централизованная система водоснабжения и водоотведения Саратова). При этом  на указанных конкурсах проявляется жесткая конкуренция профессиональных участников рынка, не проявляющих интереса к конкурсам в отношении объектов в малых населенных пунктах.

Также в настоящее время отмечается тенденция передачи объектов ЖКХ средних населенных пунктов по концессионным соглашениям, заключаемым в порядке частной инициативы (по инициативе лица, выступающего с предложением о заключении концессионного соглашения, без проведения конкурса) и содержащими условия, не позволяющие достичь качественных изменений в предоставлении товаров, работ и услуг потребителям с использованием объекта концессионного соглашения.

Анализ полученной информации показывает, что существует несколько причин, по которым в Российской Федерации не заключаются концессионные соглашения в части объектов коммунального комплекса. Одной из таких причин является то, что большое количество объектов коммунального комплекса не оформлено в собственность.

Как правило, оформление объектов коммунального комплекса в собственность является длительным процессом, требующим значительных финансовых вложений.  

Федеральным законом № 115-ФЗ предусмотрена возможность передачи по концессионному соглашению объектов, не прошедших в установленном законодательством Российской Федерации порядке государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, сведения о которых отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости, но при выполнении ряда условий. 

В этом случае, расходы по регистрации несет концессионер, что, в свою очередь, влечёт повышение тарифов, так как согласно пункту                          18  статьи 39 Федерального закона  № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» расходы концессионера в связи с государственной регистрацией права собственности концедента на незарегистрированное недвижимое имущество, в том числе в связи с выполнением кадастровых работ, подлежат учету в тарифах концессионера.

Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, поддерживая эту оценку, констатирует, что положения Федерального закона «О концессионных соглашениях» в целом не могут решить проблему регистрации прав на находящиеся в государственной и муниципальной собственности объекты ЖКХ, в особенности линейные. Проблема незарегистрированного имущества несет в себе существенные риски публичным интересам из-за возможности присвоения объектов, находящихся в публичной собственности. Основным препятствием для оформления прав муниципальных образований на объекты ЖКХ является отсутствие в бюджете средств на оплату кадастровых работ.

Вместе с тем, в действующем законодательстве уже предусмотрены эффективные решения проблемы незарегистрированного имущества, находящегося в федеральной собственности. Так, Федеральным законом от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определен упрощенный порядок регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, передаваемые в муниципальную собственность или собственность субъектов Российской Федерации, в том числе и объекты инженерной инфраструктуры. Правовым основанием для регистрации права собственности и его перехода является решение Минобороны России, иных уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 3 указанного закона), в указанном решении в отношении незарегистрированного недвижимого имущества приводится его описание (п. 3 ч. 2 и ч. 10 ст. 3 указанного закона). Также закон предусматривает упрощенный порядок оформления технических планов в отношении незарегистрированных объектов недвижимого имущества. При этом планы составляются представителями балансодержателей таких объектов, органов военного управления и войсковых частей. Для решения проблемы регистрации прав на тепловые сети, водопроводные и канализационные сети необходимо предусмотреть аналогичный механизм для регистрации права государственной или муниципальной собственности на указанные объекты с определением в качестве правоустанавливающего документа решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации или представительного органа местного самоуправления об утверждении перечня соответствующих объектов с их описанием и заполнением технических планов таких объектов руководителями их балансодержателей.

Однако наиболее серьезной причиной не заключения концессионных соглашений является отсутствие потенциальных концессионеров, в связи с чем проводимые конкурсы  признаются несостоявшимися.

Высокая степень износа объектов коммунального комплекса, незначительное количество потребителей коммунальных услуг в сельских поселениях и малых городах, наличие задолженности населения по коммунальным платежам приводит к отсутствию заинтересованности к конкурсу со стороны инвесторов, так как не позволяют обеспечить им необходимую норму доходности на вложенный капитал.

Еще одним препятствием для заключения концессионных соглашений небольшими организациями является возникновение обязанности по уплате налога на добавленную стоимость (далее – НДС). То есть, организации, применяющие специальные налоговые режимы, в частности, упрощенную систему налогообложения, и осуществляющие деятельность на основе концессионного соглашения, являются, тем не менее, в соответствии со статьей 174.1 Налогового кодекса Российской Федерации, плательщиком НДС. Возникновение обязанности по уплате НДС у организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, приводит к увеличению роста тарифа в размере, превышающем установленные предельные индексы роста платы граждан за коммунальные услуги. Соответственно, у организаций формируются дополнительные убытки.

Еще одна проблема в процессе заключения концессионных соглашений на объекты тепло- и водоснабжения  −  необходимость наличия безотзывной, непередаваемой банковской гарантии. Как показала практика, кредитные организации отказывают в предоставлении концессионерам банковской гарантии.

Наряду с отказами в предоставлении банковской гарантии, отмечается и недоступность кредитных ресурсов под приемлемый процент для организаций, которые в настоящее время осуществляют эксплуатацию объектов систем инженерной инфраструктуры, на реализацию проектов по модернизации таких объектов в рамках концессионных соглашений.

Вместе с тем Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству считает, что банковская гарантия обеспечивает исполнение обязательств концессионера по концессионному соглашению и является эффективным обеспечением. Отдельные факты невыдачи банковских гарантий связаны с ненадлежащим финансовым состоянием концессионеров, что еще раз подтверждает необходимость возврата в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» нормы, предусматривающей установление квалификационных требований к опыту и финансовой состоятельности участников концессионных конкурсов в отношении объектов ЖКХ. Представляется необходимым наделить Правительство Российской Федерации полномочиями по установлению квалификационных требований к опыту работы и финансовой состоятельности участников концессионных конкурсов в отношении объектов ЖКХ.

Согласно Федеральному закону  № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» с 1 января 2017 года по концессионному соглашению, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем и концедентом по которому выступает муниципальное образование, третьей стороной в обязательном порядке является также субъект Российской Федерации, в границах территории которого находится имущество, передаваемое концессионеру по концессионному соглашению, в случае, если полномочия по государственному регулированию тарифов в сфере теплоснабжения, в сфере водоснабжения и водоотведения не переданы указанному муниципальному образованию в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3 части 4 статьи 40 Федерального закона № 275-ФЗ предусматривается обязанность субъекта Российской Федерации по возмещению недополученных доходов, экономически обоснованных расходов концессионера, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Во-первых, в соответствии с действующим бюджетным законодательством любые финансовые обязательства, взятые на себя субъектом Российской Федерации в рамках гражданско-правового договора, должны быть предусмотрены в соответствующем бюджете.

Во-вторых, на этапе заключения концессионного соглашения сложно спрогнозировать финансовые риски субъекта Российской Федерации на весь период действия такого соглашения, как правило, заключаемого на длительный срок.

Таким образом, в случае возмещения недополученных доходов, экономически обоснованных расходов концессионера, на региональные бюджеты создается дополнительная финансовая нагрузка.

Многие субъекты сталкиваются с затруднениями при составлении трехстороннего концессионного соглашения. В связи с чем представляется целесообразным разработать и утвердить типовую форму трехстороннего концессионного соглашения.

Статьей 43 Федерального закона № 275-ФЗ закреплены особенности изменения концессионного соглашения, объектом которого являются  объекты теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем. 

Так, для изменения условий концессионного соглашения необходимо согласие ФАС России, полученное в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации. Подпунктом «а» пункта 14 Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2014 г. № 368, антимонопольный орган отказывает в согласовании изменений условий концессионного соглашения в ряде случаев, в том числе, если со дня заключения концессионного соглашения и до дня регистрации в антимонопольном органе заявления прошло менее одного года. Таким образом, даже если изменения касаются увеличения объёмов вложений денежных средств на модернизацию объектов ЖКХ, в случае обращения в антимонопольный орган,  будет получен отказ по формальным причинам.

Учитывая изложенное, предлагается внести изменения в подпункт «а» пункта 14 указанных Правил.

Еще один вопрос, требующий законодательного урегулирования – это возможность заключать одно концессионное соглашение в отношении разных объектов коммунальной инфраструктуры.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона № 275-ФЗ объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество или недвижимое и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. В частности, согласно пункту 11 части 1 статьи 4 Федерального закона № 275-ФЗ объектами концессионного соглашения могут быть объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем.

Указанные нормы права в действующей редакции (с учетом части 21 статьи 39 Федерального закона) не позволяют сделать однозначный вывод о возможности включения в одно концессионное соглашение нескольких технологически не связанных между собой систем горячего и (или) холодного водоснабжения, водоотведения, но при этом расположенных на территории одного муниципального района.

По данному вопросу имеется Письмо Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 18 августа 2016 года № ВК/56868/16 «О даче разъяснений», в котором указано, что «…ФАС России считает, что в рамках одного концессионного соглашения допускается передача объектов коммунальной инфраструктуры, указанных в пункте 11 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях в редакции Закона № 275-ФЗ. Передача указанных объектов с иными видами объектов коммунальной инфраструктуры, а также объектами концессионного соглашения, предусмотренными статьей 4 данного Федерального закона, не допускается.

 Поскольку прямой нормы, позволяющей сделать однозначный вывод, в законе нет, в настоящее время во многих субъектах Российской Федерации такие концессионные соглашения не заключаются.

Споры вызывает и вопрос регулирования тарифов: «заморозка» тарифов влечёт проблему неокупаемости вложенных средств, когда возвратность средств может быть обеспечена только за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Если все затраты (по оформлению собственности, по уплате НДС и др.) учитывать при формировании тарифов, то они значительно увеличатся. Значительное увеличение тарифов является ничем иным, как перекладывание бремени затрат на население.

На основании проведенного обсуждения Комитет р е к о м е н д у е т:

Правительству Российской Федерации:

1. Разработать и утвердить образец трехстороннего концессионного соглашения. Разместить примерные формы концессионных соглашений в Интернет-ресурсе Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

2. Рассмотреть возможность разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, направленных на:

-  предоставление налоговых преференций для организаций, заключивших концессионные соглашения, в виде освобождения от уплаты налога на добавленную стоимость;

-  упрощение процедуры регистрации права собственности на объекты, передаваемые по концессионным соглашениям;

-  предоставление возможности передачи разных объектов (теплоснабжения, водоснабжения) по одному концессионному соглашению в муниципальных образованиях.

Председатель Комитета                                                   П.Н. Завальный

 

 

 

 

Исп. Мартюшов С.Н., 8-495-692-40-78

Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх