Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть



сегодня 23 января четверг

Комитет Государственной Думы по энергетике

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

РЕКОМЕНДАЦИИ «круглого стола» Комитета Государственной Думы по энергетике на тему «Законодательное обеспечение альтернативой газификации (СУГ, СПГ). Вопросы ценообразования»

30.05.2019

УТВЕРЖДЕНЫ

решением Комитета Государственной Думы
по энергетике №3.25-5/112
от 17 июля 2019 г.

 

 

РЕКОМЕНДАЦИИ

«круглого стола» Комитета Государственной Думы по энергетике

на тему  «Законодательное обеспечение альтернативой газификации (СУГ, СПГ). Вопросы ценообразования»

 

 

30 мая 2019 г.                                                                  Государственная Дума

 

 

Участники «круглого стола»: представители федеральных и региональных органов власти, компаний топливно-энергетического комплекса, научных и общественных организаций, рассмотрев вопросы законодательного обеспечения альтернативной газификации и сопутствующие проблемы,  отмечают:

Целью энергетической политики России является максимально  эффективное использование  природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического комплекса для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни  населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций. Энергетической стратегией России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, в качестве одного из стратегических направлений развития газовой промышленности закреплено развитие единой системы газоснабжения и ее расширение на восток России.

Согласно Генеральной схеме развития газовой отрасли  на период до 2030 года, утвержденной приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 6.09.2011г.  № 213,  показатель газификации территории Российской Федерации к 2030 году должен быть увеличен до 90%. Повышение уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации  промышленных и иных организаций является основным принципом государственной политики в области газоснабжения России. При этом следует учитывать то обстоятельство, что значительная часть территории России не газифицирована, население использует для коммунальных нужд сжиженный  углеводородный газ (далее – СУГ) в баллонах. Однако баллонный парк и соответствующая инфраструктура значительно изношены, чему на государственном уровне должно уделяться должное внимание.

В настоящее время внутренний российский газовый рынок регулируется рядом основополагающих федеральных законов
(«О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999г. № 69-ФЗ;
«О естественных монополиях» от 17 августа 1995г. № 147-ФЗ), а также рядом сопутствующих нормативных правовых актов, в том числе в части регулирования тарифов:  Постановление Правительства Российской Федерации (с изменениями и дополнениями) «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» от 7 марта 1995г. № 239; Постановление Правительства Российской Федерации  «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации» от 29 декабря 2000г. № 1021; Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации» от 3 мая 2001г. № 335; Постановление Правительства Российской Федерации  «О проведении эксперимента по реализации газа на электронной торговой площадке» от 2 сентября 2006г. № 534; Постановление Правительства  Российской Федерации «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ» от 28 мая 2007г. № 333; Постановление Правительства Российской Федерации
«О совершенствовании государственного регулирования цен на газ»
от 31 декабря 2010 г.  № 1205).

Представляется, что в ситуации назревшей необходимости реформирования внутреннего рынка газа существенных изменений потребует и нормативная правовая база, при этом дерегулирование цен может считаться только частью масштабной реформы газового рынка.

Население использует СУГ в коммунальных целях, пищеприготовления и пр., в основном используя для этого баллоны СУГ. Оборот баллонов СУГ, сосудов под давлением, потенциально взрывоопасных предметов, не контролирует ни один федеральный орган исполнительной власти. Количество баллонов на рынке оценивается в 30-50 млн. единиц. По разным оценкам срочной замене подлежит от 60 до 80% находящихся в обращении баллонов. Изношенный баллонный парк, использование морально устаревшей запорной арматуры, отсутствие контроля за техническим состоянием и оборотом баллонов СУГ в последние годы привело к резкому росту числа взрывов, аварийных ситуаций с газовыми баллонами. Бюджеты всех уровней несут многомиллиардные убытки на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. Сложившаяся ситуация формирует у населения негативное отношение к газу, как безопасному источнику энергии.

Установление контроля за оборотом баллонов  СУГ путём внедрения единой системы цифрового учёта позволило бы проследить весь жизненный цикл баллона с момента производства до момента утилизации, обеспечив объективный контроль за потреблением СУГ для коммунальных нужд, определив при этом объём потребления СУГ, необходимый для государственного регулирования цен в интересах конечных потребителей.

Сдерживание оптовых цен на СУГ в 2015 – 2018 годах не привело к модернизации газового хозяйства, региональными газоснабжающими организациями и региональными властями не было обеспечено целевое использование этих средств. Теневой оборот СУГ в регионах достигает 50% и более. Отсутствует реальный механизм контроля за незаконным оборотом СУГ, использованием контрафактной продукции. Имеет место реализация различных фракций под видом газа. Эти факторы снижают привлекательность работы, лишают экономических стимулов ГРО на работу с конечным потребителем – населением, не способствует созданию объективных условий для конкуренции на рынке СУГ.

Следует также отметить, что на текущий момент отсутствует нормативная правовая база, действовавшая в части поставок СУГ для бытовых нужд населения в период 1999-2008 гг. (так называемый, «балансовый газ»). Минэнерго России, начиная с 2008 года, доводит до компаний-производителей СУГ данные по годовым региональным потребностям СУГ и уполномоченным организациям ГРО, сформированные на основании заявок субъектов Российской Федерации, которые носят рекомендательный характер, и исполняются компаниями примерно на 70%.

На этом фоне принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2018 года № 1442 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственного регулирования цен на газ» стало ожидаемым решением. Указанным постановлением было отменено постановление Правительства Российской Федерации № 332 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен на газ и сырье для его производства», что привело к отмене государственного регулирования оптовых цен на сжиженный углеводородный газ для коммунально-бытовых нужд.

Таким образом,  Правительством Российской Федерации предприняты меры по реализации Концепции развития рынка сжиженного газа для бытовых нужд, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.07.2003 № 908-р, плана мероприятий («дорожная карта») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018-2020 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р (пункт 9 подраздела X раздела II) и подготовленную во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 21.12.2017 № 618, а также плана мероприятий («дорожная карта») по развитию нефтегазохимического комплекса в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.02.2019 № 348-р.

Предпринимаемые меры направлены на:

- устранение нецелевого использования и теневого оборота  СУГ;

- создание условий для газификации удаленных населенных пунктов;

- развитие конкуренции на рынке СУГ.

Указанные меры предусматривают необходимость изменения ставок вывозных таможенных пошлин на СУГ в качестве сырья для нефтегазохимической отрасли Российской Федерации и моторного топлива, а также формирования устойчивых индикаторов цен на СУГ.

Регулярно публикуемые и доступные всем участникам рынка, аналитикам, экспертам и общественности индикаторы цен на СУГ являются достоверными и надежными. Они отражают внебиржевые сделки в объеме порядка 70% от всего объема потребляемых в стране СУГ, биржевые котировки торгуемых в режиме регулярности и равномерности на бирже СПбМТСБ около 15% объема от всех потребляемых в стране СУГ. Торговля осуществляется в соответствии с законодательством об организованных торгах, клиринговой деятельности и антимонопольным законодательством. Также регулярно публикуются индикаторы цен сопоставимых зарубежных рынков, которые отражают ценовую конъюнктуру внешних рынков, с учетом мер защиты внутреннего рынка путем таможенно-тарифного регулирования.

Отмена регулирования оптовых цен на СУГ создает экономические стимулы для расширения газификации удаленных населенных пунктов. При этом защита интересов существующих розничных потребителей обеспечивается регулированием розничных цен на СУГ. В настоящее время конечные розничные цены на СУГ для бытовых нужд населения продолжают оставаться регулируемыми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации»  и устанавливаются региональными энергетическими комиссиями или региональными службами по тарифам и ценообразованию.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в области государственного регулирования тарифов были приняты решения
по установлению розничных цен, обеспечивающие защиту интересов конечных потребителей (граждан/населения).

В условиях отмены регулирования оптовых цен на СУГ возникают потенциальные выпадающие доходы газораспределительных организаций (ГРО), уполномоченных регионами для обеспечения поставок СУГ населению, в случае роста оптовых цен на СУГ в нерегулируемом сегменте оптового рынка при фиксированных розничных ценах.

ФАС России, Минэнерго России, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется мониторинг ситуации на рынке СУГ и контролируется обязательность обеспечения поставок СУГ уполномоченными субъектами Российской Федерации организациями.

Также ФАС России подготовлены изменения в Методику расчета ставок вывозных таможенных пошлин на отдельные категории товаров, выработанных из нефти, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. № 276, предусматривающие изменение механизма расчета ставок вывозных таможенных пошлин на СУГ с 2019 года;  также подготовлены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие установление ставок акцизов для коммунально-бытовых нужд населения с 2020 года. Эти меры позволяют обеспечить адекватную защиту внутреннего рынка, с одной стороны, а с другой – создать дополнительные условия для мер государственной поддержки поставок СУГ для нужд ЖКХ.

Следует отметить, что наряду с вышеупомянутыми методиками в актуализации нуждаются и другие методики, касающиеся использования СУГ, принятые в начале двухтысячных годов и применяемые в настоящее время (например, Методика учета расхода сжиженного газа индивидуальными потребителями. РД 153-39.4-081-01. Принят и введен в действие приказом Минэнерго России от 21.12.2001 г. № 357 и др.).

В текущих условиях представляется необходимым разработка итерационного комплексного плана действий, включающего на первых этапах постепенное дерегулирование оптовых цен на газ, ужесточение государственного контроля над тарифами на транспортировку газа
(и в оптимальном сценарии создание сильного независимого регулятора), постепенное снятие социального бремени и непрофильных расходов с «Газпрома», дальнейшее развитие биржевой торговли, техническое улучшение систем учета потребления газа, допуск независимых производителей (НПГ) к экспорту мало- и среднетоннажного сжиженного природного газа (СПГ), также сохраняется необходимость стимулирования развития инновационных секторов газовой промышленности России – газохимии, производства СПГ для автономной газификации и транспортного сектора.

Газификация регионов Российской Федерации: текущая ситуация.Газовая отрасль является одной из ключевых составляющих российской экономики и важнейшим фактором обеспечения энергетической безопасности нашей страны.

При этом обеспечение надежности газоснабжения российских потребителей является основной задачей, решаемой при развитии внутреннего рынка газа.

Газификация необходима стране для поддержания и расширения спроса на газ на внутреннем рынке, однако представляется, что она должна быть экономически оправданной. В действующих в настоящее время на внутреннем рынке условиях ценообразования на газ и его доставку до потребителя газификация подчас нерентабельна. Регулирование сдерживает и развитие межтопливной конкуренции, и процесс сбережения этого невозобновляемого ресурса.

В этой связи особую актуальность приобретает необходимость принятия решений по либерализации рынка газа, поэтапному переходу на новую систему ценообразования в отрасли с тарифным регулированием монопольных видов деятельности и установлением предельных цен на газ для промышленных потребителей  с привязкой к альтернативным видам топлива в целом по стране или в конкретном регионе, повышению экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, системному развитию организованной (биржевой) торговли газом в Российской Федерации, переходу к рыночному ценообразованию, в том числе путем формирования биржевых и внебиржевых индикаторов цен на природный газ.

При этом акцент в стимулировании газопотребления необходимо перенести наряду с высокотехнологичными сферами производства и переработки, в том числе на экономически эффективную альтернативную газификацию  с использованием СПГ и СУГ.

Газификация регионов – наиболее масштабное и одно из приоритетных направлений государственной политики. С 2001 по 2017 год уровень газификации повысился с 51,7 до 68,1 процента, и сейчас составляет в городах страны около 71, а в сельской местности - примерно 58 процентов; в 2017  году было газифицировано 207 населенных пунктов, 173 котельных, более 51 тысячи квартир и домовладений, построено 1848 километров межпоселковых газопроводов. Предполагается, что к 2030 году уровень газификации трубопроводным газом в России составит около 85 процентов. При этом важной частью программы газификации на ближайшую перспективу должна стать альтернативная газификация[1].  В 2017 году из 155 тыс. населенных пунктов газифицировано природным сетевым газом около 45 тыс., сжиженным углеводородным газом (СУГ) – около 56 тыс. населенных пунктов, сжиженным природным газом (СПГ) – 4 населенных пункта.

Представляется обоснованным применение дифференцированного подхода к газификации в зависимости от наличия в регионах запасов природного газа и развития имеющихся месторождений, а также возможность использования альтернативных энергоносителей, включая сжиженный природный газ (СПГ), сжиженный углеводородный газ (СУГ). Особое внимание при этом следует уделять газификации удаленных от магистральных газопроводов населенных пунктам.

Так, в 8 регионах России (Республики Бурятия, Тува, Хакасия, Забайкальский и Красноярский края, Амурская и Мурманская области, Еврейская автономная область) СУГ является практически единственным используемым видом газового топлива, а в 13 регионах (Республики Алтай, Карелия, Алтайский, Приморский, Хабаровский края, Архангельская, Иркутская, Кировская, Курганская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская области) – преобладающим.

По подсчетам ИНЭИ РАН, для потребителей с объемами годового потребления в пределах 500 тыс. куб. м (небольшие предприятия, поселки и села с населением в 150-200 человек) использование СУГ конкурентоспособно при удаленности от магистральных газопроводов от 6 км, а СПГ от 17- 18 км. Для 1 млн куб. м это 18-19 км для СУГ и от 35 км для СПГ.[2]

В соответствии с Концепцией[3] участия ПАО «Газпром» в газификации регионов Российской Федерации, компания осуществляет дифференцированное участие в газификации, с учетом наличия и развития в регионах запасов природного газа, а также с использованием альтернативных энергоносителей, включая сжиженный и компримированный природный газ (далее – СПГ и КПГ), сжиженный углеводородный газ (далее – СУГ). При этом в зависимости от уровня и перспектив развития систем газоснабжения регионы могут быть отнесены к следующим трем группам.

В первую группу входят регионы, имеющие развитую систему газопроводов и подключенные к Единой системе газоснабжения (далее – ЕСГ). Их газификация будет осуществляться преимущественно сетевым природным газом. Для отдаленных районов может применяться автономная (с использованием только СПГ, КПГ и СУГ) или комплексная газификация (путем строительства как газопроводов, так и объектов автономной газификации).

Вторая группа включает в себя субъекты Российской Федерации, в которых существует местная система газоснабжения, обособленная от ЕСГ, или имеются газовые (газоконденсатные) месторождения. Газификация этих регионов осуществляется за счет создания или развития уже имеющихся собственных систем газоснабжения, подключения к системам соседних краев и областей.

В третью группу объединены регионы, не подключенные к ЕСГ и не имеющие ни региональных систем газоснабжения, ни газовых (газоконденсатных) месторождений. В таких регионах применяется только автономная газификация.

Следует отметить, что, несмотря на достаточно высокие показатели уровня газификации в целом, в территориальном аспекте показатели значительно отличаются: центральные и южные регионы России – в среднем высокогазифицированные ввиду более развитой инфраструктуры, высокой плотности населения и основных промышленных потребителей. Например, в Центральном федеральном округе газификация на текущий момент достигла уровня 80%, в Южном федеральном округе – 86%, в Поволжье – 86%, на Северном Кавказе – 91%.

При этом подходы к газификации в Российской Федерации не могут быть единообразными и, как было отмечено выше, должны учитывать региональную специфику. К числу регионов с ярко выраженной региональной спецификой относится макрорегион Восточная Сибирь и Дальний Восток, имеющий значительный потенциал развития газоснабжения на базе СПГ, позволяющий существенно сократить расходы федерального бюджета на «северный завоз». Развитие данного направления газоснабжения требует мер государственной поддержки в части дерегулирования цен на газ, направляемый на цели производства СПГ, и налогового стимулирования создания криогенных производств для целей автономной газификации, субсидирования поставок газа для населения.

Автономная газификация. Ключевая причина сравнительно низкой газификации посредством организации автономных систем газоснабжения – низкая экономическая привлекательность подобных проектов. Тем не менее, своя зона условной эффективности у подобных проектов имеется, хотя эта зона  весьма ограничена и высокочувствительна к объемам потребления объекта газификации и расстоянию до газопровода: чем больше объем потребления и меньше расстояние до газопровода – тем ниже зона конкурентоспособности СУГ и СПГ в сравнении с сетевым газом. СПГ на данном этапе своего развития и ценообразования является более дорогостоящим вариантом автономной газификации по сравнению с  применением в качестве топлива СУГ, в том числе из-за высоких затрат на транспортировку криовозами и регазификацию.

Автономная газификация может быть рекомендована для малых и сверхмалых объектов газопотребления, на больших расстояниях от  газопровода, либо в том случае, когда газификация магистральным газом оказывается технически невозможна, при этом выбор топлива для автономной газификации (СУГ или СПГ) может осуществляться не только с учетом чуть большей экономической эффективности СУГ по отношению к СПГ, но и с учетом физического наличия на конкретном локальном рынке определенного вида топлива.  Важно при этом понимать, что логика экономического выбора вариантов газоснабжения по зонам эффективности автономной газификации (по сравнению с газификацией магистральным газом)  действует только для нерегулируемого сегмента газового рынка, где газ для конечного потребителя поставляется по нерегулируемой цене и дает возможность поставщику окупить затраты на проект по газификации.

  При газификации социально значимых объектов газопотребления (населения и приравненных к ним категорий) следует принимать во внимание, что цены на природный газ для этой категории потребителей регулируются, при этом поставляется ли газ на объект газоснабжения по магистрали, или посредством СПГ, с точки зрения самого потребителя в данном случае не имеет значения, поскольку потребитель получает газ по установленному регулируемому уровню цены. При этом цены на СУГ дерегулированы, и они оказываются в среднем в 3,5-4 раза дороже метана по топливным затратам с учетом цен на эти топлива для субъектов коммунально-бытового хозяйства, что делает их крайне непривлекательной альтернативой для потребителя при газификации социально значимых объектов.  При этом важно понимать, что газификация посредством СПГ подобных объектов также является сомнительной альтернативой в текущих условиях регулирования цен. Так, средняя оценка «цены безубыточности» производства СПГ в России колеблется в диапазоне от 14 до 18 тыс. руб. / тыс. куб. м (так, по оценкам ИНЭИ РАН цена безубыточности производства СПГ составляет 18000 руб./тыс. куб м, по оценке ПАО «Газпром» - 15000-18000 руб/тыс. куб. м[4] на 2013 г., оценка ЗАО «Криогаз» на 2016 г. – 18000-24000 руб./т (16100-18460 руб./тыс. куб. м)[5]). Таким образом, тариф для населения на регазифицированый, потребляемый населением газ, оказывается минимум в 4,5 раза ниже себестоимости производства СПГ (и это без учета капиталовложений в атмосферные испарители и прочую потребительскую инфраструктуру), что делает даже теоретическую  возможность газоснабжения населения посредством СПГ убыточной для любого потенциального поставщика.    

В рамках пилотных проектов по автономной газификации в 2013 г. была проведена газификация трех сел в Пермском крае, рассматривались перспективы газификации сел и населенных пунктов в Карелии, однако позже от проекта отказались в пользу магистрального газа ввиду экономической нецелесообразности. Газификация посредством СУГ, как было отмечено выше, в большинстве случаев экономически неприемлемая альтернатива из-за высокой стоимости топлива для социальных потребителей.

Применение современных технологий, перевозка СУГ в танк-контейнерах, использование взрывобезопасных баллонов с автоматическим контролем безопасного уровня заправки баллонов позволяют расширить зону использования СУГ в рамках альтернативной газификации, снизить затраты на обустройство необходимой инфраструктуры, т.е. снизить стоимость газификации, либерализовать рынок СУГ на более высоком технологичном и безопасном уровне.

 Безусловно, локальные решения для потребителей с высокими доходами могут быть реализованы, в частности это касается автономной газификации коттеджных поселков, или отдельно стоящих частных домов. Однако эти  решения носят точечный локальный характер.

Газификация посредством СПГ не привлекательна для газоснабжающих организаций из-за уровня регулируемых цен и формируемого убытка, при этом для потребителей уровни регулируемых цен могут быть вполне комфортными. Еще одна потенциальная область автономной газификации с применением СУГ и СПГ – газификация промышленных объектов, находящихся в регионах, удаленных от сетей магистральных газопроводов. Причем здесь использование СУГ и СПГ может стать более привлекательной альтернативой, чем при газификации населения, чему есть целый ряд причин: промышленные объекты характеризуются значительными объемами потребления, причем это потребление локализовано на сравнительно небольших географических зонах, что снижает затраты на газификацию за счет экономии на ГРС и прокладке локальных сетей; цены для промышленности при поставках с использованием СУГ не регулируются, а для СПГ дерегулированы в 2018 г., то есть в этих случаях подача может осуществляться на объект газоснабжения с учетом реальной проектной экономики и здесь есть место для полноценной экономической конкуренции между проектами по автономной газификации и сетевым газом. По состоянию на 2018 г. в России действует, или готовится к вводу в эксплуатацию всего несколько проектов по автономной газификации промышленных объектов с использованием СПГ (без учета проектов по газификации объектов транспортного сектора): пилотный проект по газификации в Пермском крае, реализованный в 2014 г., газ с которого поставляется не только промышленным потребителям, но и населению, проекты в республике Карелия и в Пскове.

Автономная газификация посредством СУГ и СПГ в отдельных случаях может выступать весьма адекватной экономически заменой газификации магистральным газом, при условии, что газифицируется сравнительно небольшой объект, расположенный на значительном расстоянии от газовых магистралей. Для промышленных объектов это во многом вопрос конкретного коммерческого решения и экономической целесообразности. Для населения в нынешних регулятивных условиях такая газификация, проводимая посредством СУГ, оказывается крайне невыгодна экономически из-за почти четырехкратного превосходства цен на СУГ над тарифами на природный газ для населения (за исключением отдельных групп с высокими доходами и соответствующих объектов газификации), а газификация социально значимых объектов газоснабжения посредством СПГ оказывается на практике заведомо убыточна для любой потенциальной газоснабжающей организации из-за трёхкратного превосходства стоимости производства СПГ над тарифом для населения.  В рамках дальнейшей проработки вопросов перспектив автономной газификации целесообразным видится предпринять следующие шаги: обеспечить разработку методики расчета зон эффективности автономной газификации с учетом вариантов газификации посредством СУГ, или СПГ, с учетом удаленности объекта газификации от магистрали, его суточного и годового потребления природного, или нефтяного газа, технической возможности прокладки трубопроводов к объекту газификации; рассмотреть возможность разработки механизмов стимулирования практического использования автономной газификации в местах, где поставки трубопроводного газа экономически нецелесообразны. В частности, на уровне регионов при принятии решений о необходимости газификации  автономным способом необходимо проработать возможности софинансирования поставок в случаях, если устанавливаемые для потребителей тарифы не позволяют покрыть издержки газоснабжающей организации (в особенности для социально важных объектов газоснабжения). При этом целесообразно рассмотреть меры поддержки и со стороны федерального бюджета. Например, за счет налоговых льгот, возврата уплаченного НДПИ пр. В случае отсутствия механизмов поддержки и софинансирования, возможности развития автономной газификации для социально значимых объектов могут остаться только возможностями на бумаге без практической реализации.

Большой интерес может представлять комбинированное обеспечение автономного энергоснабжения за счет ВИЭ и использования СУГ или СПГ. ВИЭ не конкурентоспособно с магистральным газом, но в условиях децентрализованного энергоснабжения экономика проектов сильно улучшается. При этом ВИЭ не может обеспечивать стабильность поставок, но в комбинации с СУГ или СПГ сохраняется возможность выхода на устойчивое снабжение.

Ценообразование на внутреннем рынке газа. По состоянию на текущий момент система ценообразования на внутреннем рынке газа России включает регулируемый и нерегулируемый сегменты.

К регулируемому сегменту относятся: поставки ПАО «Газпром» и аффилированных с ним лиц всем потребителям (за исключением биржевой торговли и отдельно выделенных категорий); поставки независимых производителей населению и приравненным к нему категориям потребителей.

К нерегулируемому сегменту относятся: все поставки, осуществляемые в рамках биржевой торговли; поставки независимых производителей промышленным потребителям; поставки газа ПАО «Газпром» и его аффилированными лицами организациям для производства СПГ для последующего экспорта; поставка газа ПАО «Газпром» и его аффилированными лицами с применением технологий сжижения и регазификации при поставках газа потребителям, не относящимся к населению; поставки газа ПАО «Газпром» и его аффилированными лицами организациям, заключившим договоры поставки газа после 1 ноября 2018 года, предусматривающие начало поставки природного газа после 1 января 2020 года для производства метанола для последующего экспорта. Для отдельных категорий потребителей (за исключением населения) допускаются поставки ПАО «Газпром» в рамках устанавливаемых предельных максимальных и минимальных уровней цен. К ним относятся потребители, заключившие договора с началом поставки после 1 июля 2007г. и потребители, приобретающие газ сверх объемов, зафиксированных в договорах поставки на 2007 г. Таким образом, в рамках поставок населению созданы относительно равные ценовые условия, за тем исключением, что независимые производители имеют возможность выбора регионов работы, а ПАО «Газпром» вынуждено работать во всех оставшихся регионах со всеми потребителями, с кем не заключили договора другие компании. В этих условиях деятельность независимых производителей газа концентрируется в высокодоходных регионах.

В промышленности, за исключением обозначенных выше точечных освобождений, ПАО «Газпром» ограничен регулируемыми ценами, а независимые производители имеют возможность предлагать любые ценовые условия. Обозначенная задача[6] регулирования цен на основе достижения равной доходности поставок газа на внешний и внутренний рынки и с учетом стоимости альтернативных видов топлива на практике не работает. Цены индексируются по схеме «инфляция минус». В рамках сложившейся системы регулирования биржевая торговля находится практически в полной корреляции с регулируемыми ценами, только в отдельные периоды, отражая некоторую сезонность, которая естественна для поставок газа, но не заложена в систему регулирования цен.

Основными преимуществами текущей ситуации являются: стабильные отчасти субсидируемые внутренние цены (фактически социально ориентированные); благоприятные условия для развития независимых производителей газа.

Основными недостатками текущей ситуации являются: риски ухудшения устойчивости работы системы, её инвестиционной привлекательности, сдерживание развития отрасли из-за искусственно заниженных цен; фактическое отсутствие условий для конкуренции и работы нормальных рыночных механизмов; неопределенность дальнейшей ситуации с ценообразованием и ценами; отсутствие стимулов к реализации энергоэффективности; искажение условий межтопливной конкуренции. Заниженные цены на газ могут сдерживать альтернативные решения в тех местах, где для этого есть перспективы, включая использования угля и ВИЭ. При этом, например, на востоке, освободившиеся объемы газа могли бы отправляться на экспорт и приносить дополнительный доход как государству, так и участникам рынка.

Либерализация рынка газа. Дерегулирование цен на газ.
На сегодняшний день существуют разные, зачастую полярные точки зрения, относительно потенциальной реформы российского рынка газа. Однако государство отказывается от радикальных шагов в проведении реформы. Ключевой задачей реформирования внутреннего рынка газа  России должно стать правильное целеполагание. Представляется, что подход может быть только комплексным и стратегическим, а главную роль в его реализации должно играть  государство.

Целью реформы газового рынка России может стать повышение энергетической эффективности газовой отрасли, развитие инновационных производств, рост инвестиций в газодобычу и модернизацию ГТС. При этом реформа не должна привести  к резкому росту цен на газ для потребителей. Для этого  должны  быть созданы  и поддержаны  на  этапе начального переходного периода  условия для превышения предложения газа над его спросом.

Важным шагом в данном направлении  должно стать изменение подхода к регулированию цен на газ.

Большинство российских экспертов газовой отрасли сходятся во мнении, что текущая система госрегулирования оптовых цен на газ как для промышленности, так и для населения  не отвечает интересам  российской газовой отрасли.  Так, низкие цены на газ приводят к усилению неэффективности  в электроэнергетике. Снижаются стимулы развития ВИЭ, эффективной угольной энергетики, ухудшается инвестиционная привлекательность отрасли и стимулы к модернизации устаревающих мощностей.  Существует несколько подходов к дерегулированию цен на газ.

• Промежуточным вариантом на пути к дерегулированию цен может стать двухсекторная модель (поставки по долгосрочным контрактам и на спотовом рынке через биржу). В этой модели сохраняется государственное регулирование цен по долгосрочным контрактам, а в свободном секторе задается только диапазон цен. Цены на спотовом рынке могут быть выше регулируемых на 10-15%, но ниже цены корзины альтернативных топлив в данной области. Конечной целью является либерализация цен долгосрочных контрактов после поэтапного выхода на уровень цены корзины замещающих энергоносителей (в коммунально-бытовом секторе это стоимость электроэнергии, в генерации – мазут, уголь), либо с некоторым дисконтом к ним.

Обратной стороной дерегулирования цен на газ только на основе замещающих энергоносителей, предупреждают эксперты, может стать сохранение сегодняшней ситуации с наличием низко- и высокомаржинальных регионов для поставок газа из-за высокой степени энергетической стратификации регионов страны. В рамках такой модели потенциал по достижению паритета с корзиной конкурирующих энергоносителей возможен только в нескольких регионах.

• Другим подходом к дерегулированию оптовых цен на газ может стать частичная либерализация в случае наличия рыночных условий в регионах пилотах и дальнейшая полная либерализация цен с учетом набора индикаторов, как показатели межтопливной конкуренции, равнодоходность с экспортными поставками, уровень
конкурентных цен в промышленности, биржевые индикаторы, темпы инфляции.

• Целесообразно повышать цены на газ, в том числе и для населения, на величины выше инфляции, при этом вводя механизм адресной социальной поддержки, как социальные нормативы на поставки газа по льготным ценам или прямые денежные выплаты социально-незащищенным слоям населения.

• Необходимо введение сезонной дифференциации цен.[7]

 

На основании вышеизложенного, Комитет рекомендует:

Рекомендовать Правительству Российской Федерации:

В целях избежания неблагоприятных социальных последствий, связанных с дальнейшим ростом стоимости СУГ, и недопущения перебоев газоснабжения регионов, в том числе отдельных негазифицированных территорий:

  1. Ускорить разработку методики ценообразования на оптовом и розничном рынках сжиженного углеводородного газа для коммунально-бытовых нужд.
  2. Подготовить предложения по бюджетной поддержке на федеральном и региональном уровнях деятельности по поставке  СУГ для нужд ЖКХ.
  3. Подготовить изменения в Методику расчета ставок вывозных таможенных пошлин на отдельные категории товаров, выработанных из нефти, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. № 276, предусматривающие изменение механизма расчета ставок вывозных таможенных пошлин на СУГ с 2019 года, а также изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие установление ставок акцизов для коммунально-бытовых нужд населения с 2020 года.
  4. Проработать механизм введения цифрового учета (оборота) баллонов СУГ, подразумевающего создание единой автоматизированной информационной системы учета баллонов СУГ на всех этапах от их производства до утилизации, в целях осуществления сбора, хранения и использования информации среди зарегистрированных участников рынка СУГ в баллонах и контролирующих органов.
  5. Проработать вопрос целесообразности разработки федеральной программы по замене и утилизации баллонов СУГ (по аналогии с программой по утилизации старых автомобилей).
  6. Подготовить предложения в комиссию ЕАЭС по вопросам внесения изменений в Технические Регламенты стран Таможенного Союза по постепенному (5-7 лет) внедрению современных механизмов
    в конструкцию баллона СУГ для защиты от переполнения (предохранительные клапаны, мембранные предохранительные устройства, устройства ограничивающие степень наполнения баллона максимум до 80% его емкости), а также возможности изменение существующей маркировки баллонов СУГ.
  7. Рассмотреть возможность (в целях эффективной поставки СПГ для потребителей) утверждения тарифов на перевозку СПГ железнодорожным транспортом путем внесения изменений в Прейскурант 10-01. 
  8. Рассмотреть возможность создания при Правительстве Российской Федерации постоянно действующей комиссии с привлечением федеральных министерств и ведомств, предприятий ТЭК, а также экспертов для мониторинга реализации проектов альтернативной газификации СУГ и СПГ.
  9. Рассмотреть целесообразность лицензирования деятельности, связанной с реализацией баллонного газа, либо законодательно установить единые требования к продавцам газа в баллонах, поскольку деятельность по реализации газа в баллонах связана с оборотом опасного вещества, т.е. является деятельностью повышенной опасности.

11. Рассмотреть возможность гармонизации действующих нормативных документов Правительства Российской Федерации, в том числе Минстроя России, МЧС России, Ростехнадзора и Росстандарта в части установления однозначно трактуемых требований промышленной и пожарной безопасности к местам наполнения и хранения баллонов СУГ, емкостей СПГ, используемым технологиям и оборудованию.

12. Рассмотреть возможность усиления административной (уголовной) ответственности за незаконную предпринимательскую деятельность на рынке СУГ.

 

Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

 проработать вопрос целесообразности исключения из состава внутридомового газового оборудования резервуарные установки, групповые и индивидуальные баллонные установки сжиженных углеводородных газов.

 

         Министерству промышленности и торговли Российской Федерации:

- рассмотреть возможность промышленного производства на территории Российской Федерации газовых баллонов из специальных материалов с использованием безопасного запорного устройства с системой предотвращения их переполнения при заправке;

 - разработать  порядок организации учета газовых баллонов, их оборота, освидетельствования и   изъятия из оборота поставщиками газа и на газонаполнительных станциях;

- представить в Комитет Государственной Думы по энергетике результаты анализа возможности промышленного производства и  реализации на территории Российской Федерации газовых плит, оборудованных системой  газ-контроля (автоматикой безопасности) всех горелок рабочего стола, для принятия решения о порядке замены газовых плит, не оборудованных системой газ-контроля.

 

Федеральной антимонопольной службе, Министерству финансов Российской Федерации, Министерству энергетики Российской Федерации, Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с заинтересованными органами  государственной власти субъектов Российской Федерации и организациями:

 продолжить проработку мер по стабилизации  ситуации на рынке СУГ, вызванной отменой государственного  регулирования оптовых цен на СУГ  с 1 января 2019 года, в том числе посредством  изменения:

- таможенного законодательства Российской Федерации в части целесообразности  введения и порядка  ставки вывозной  таможенной пошлины на СУГ;

- налогового законодательства Российской Федерации в части целесообразности введения, порядка расчета и условий применения ставки акциза на СУГ;

- порядка расчета розничных цен на СУГ для бытовых нужд населения.

 

Министерству энергетики Российской Федерации:

1. Провести актуализацию следующих методик, касающихся использования СУГ:

- Методика определения расходов газа на технологические (собственные) нужды предприятий газового хозяйства и потерь в системах распределения газа РД 153-39.4-079-01 (утверждена приказом Минэнерго России от 1 августа 2001 г. № 231, действие которого признано не подлежащим исполнению приказом  Минэнерго России от 11 января 2018 г. № 2);

- Методика учета расхода сжиженного газа индивидуальными потребителями. РД 153-39.4-081-01. Принят и введен в действие приказом Минэнерго России от 21.12.2001 г. №357.

2. Подготовить план мероприятий ("дорожную карту") по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей использование сжиженного природного газа для целей газификации и в качестве моторного топлива, предусматривающий совершенствование налогового и земельного законодательства, а также требований:

пожарной безопасности;

промышленной безопасности;

по санитарно-защитным зонам.

 

Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации:

  1. Разработать ежемесячную форму статистической отчетности об объемах отпуска (реализации) сжиженного газа населению и осуществлять сбор информации посредством шаблонов ЕИАС;
  2. Совместно с Ростехнадзором России, Минэнерго России обеспечить внесение изменений в Правила поставки газа, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 № 549, в части соблюдения требований безопасности транспортировки до потребителя и установки газовых баллонов в место использования.
  3. Ускорить внесение изменений в Методические указания  по регулированию розничных цен  на сжиженный газ, реализуемый  населению для бытовых нужд. утвержденные приказом Федеральной службы п

 

Председатель Комитета                                                                 П.Н.Завальный

 

 
Исп. Петрова Ю.Ю., 8-495-692-01-14


[1] Молодцов К.В. Возможны варианты. К 2030 году уровень газификации в России составит 85 процентов [беседа с заместителем Министра энергетики Российской Федерации К.В. Молодцовым] / К.В. Молодцов; беседовала И. Фурсова // Российская газета. – 2018. - 17 апр. - № 81. - C. 6.

[2] «Основные элементы и возможные сценарии дерегулирования цен на газ в России и реформирования газового рынка». Центр энергетики Московской школы управления СКОЛКОВО, февраль 2019, https://energy.skolkovo.ru/downloads/documents/SEneC/Research/SKOLKOVO_EneC_RU_research_01022019.pdf

[3] Правление «Газпрома» утвердило Концепцию участия компании в газификации регионов РФ в новой редакции 1.12.2009 [Электронный ресурс] Официальный сайт ПАО «Газпром» URL: http://www.gazprom.ru/press/news/2009/december/article72150/ (дата обращения: 25.04.2019)

[4] Газ повезут грузом 29.01.2013 г. [Электронный ресурс] Официальный сайт Газпром газэнергосеть. URL: http://www.gazpromlpg.ru/index.php?id=33&news=3141 (дата обращения: 25.04.19)

[5] Криогаз не оставил планов по строительству СПГ-завода в Карелии и договаривается с потенциальными потребителями 15.12.2016 [Электронный ресурс] Информационный портал Neftegaz.ru. URL: https://neftegaz.ru/news/view/156672-Kriogaz-ne-ostavil-planov-po-stroitelstvu-SPG-zavoda-v-Karelii-idogovarivaetsya-s-potentsialnymi-potrebitelyami (дата обращения: 07.12.2018)

 

[6] Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации»
(с изменениями и дополнениями, ред. от 30.11.2018)

[7] «Основные элементы и возможные сценарии дерегулирования цен на газ в России и реформирования газового рынка». Центр энергетики Московской школы управления СКОЛКОВО, февраль 2019, https://energy.skolkovo.ru/downloads/documents/SEneC/Research/SKOLKOVO_EneC_RU_research_01022019.pdf

Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх