Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть



сегодня 28 февраля пятница

Комитет Государственной Думы по энергетике

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

РЕКОМЕНДАЦИИ "круглого стола" Комитета Государственной Думы по энергетике на тему "Вопросы безопасности в ТЭК. Законодательный аспект"

08.07.2019

 

РЕКОМЕНДАЦИИ

"круглого стола" Комитета Государственной Думы
по энергетике на тему "Вопросы безопасности в ТЭК.  Законодательный аспект"

 

 

8 июля 2019 г.                                             зал № 830, Георгиевский пер., д. 2

 

Участники «круглого стола»: представители федеральных и региональных органов власти, депутаты Государственной Думы, представители энергетических компаний, отраслевых общественных организаций и объединений отмечают следующее.

 

«Для нашей страны энергетика – а это, собственно, электроэнергетика, добыча нефти, газа, угля – имеет особое, стратегическое значение. Уникальные запасы всех ключевых источников энергии дают нам сегодня возможность полностью закрыть внутренние потребности в энергоресурсах, а внушительный экспорт – в том числе в страны Евросоюза, Азиатско-Тихоокеанского региона, СНГ – приносит России не только ощутимые доходы, но и позволяет оставаться одним из главных гарантов мировой энергетической безопасности»[1].

В последнее время было сделано многое для укрепления отечественной энергетики. Разработана и действует Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная Правительством Российской Федерации 13.11.2009 № 1715-р, принят ряд масштабных государственных программ, направленных на развитие топливно-энергетического комплекса (далее – ТЭК) и повышение энергоэффективности всей российской экономики.

Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2019 № 216 утверждена новая Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации (далее – Доктрина), в которой подробно описываются вызовы и угрозы в сфере энергобезопасности, цели, принципы, основные направления и задачи обеспечения энергобезопасности, а также ее организационные основы.

В 2018 году Комитетом Государственной Думы по энергетике (далее – Комитет) проведена работа по законодательному регулированию повышения безопасности в ТЭК сразу по нескольким направлениям:

-        обеспечена защита объектов использования атомной энергетики;

-        усилена административная ответственность за повторное самовольное подключение к сетям инфраструктуры и использование энергетических ресурсов;

-        введена уголовная ответственность за самовольное подключение к нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам;

-        обеспечен надзор в сфере теплоснабжения, усовершенствованы требования к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики;

-        созданы нормативно-правовые и организационные условия для ввода ГИС ТЭК в полномасштабную эксплуатацию.

В 2019 году Комитет продолжил активную работу, направленную на повышение безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования.

Минэнерго России совместно с ФСБ России, МВД России, Росгвардией и профильными организациями ТЭК в пределах компетенции участвует в работе по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК, в том числе по нормативно-правовому регулированию в указанной сфере, а также осуществляет мониторинг правоприменения в сфере обеспечения безопасности функционирования организаций ТЭК.

В первом полугодии 2019 года Росгвардией были проведены проверки в отношении 808 объектов ТЭК, по результатам которых на 572 (70%) объектов выявлено 9 240 нарушений установленных требований по обеспечению их безопасности.

По итогам анализа результатов контрольных мероприятий продолжает отмечаться тенденция увеличения доли объектов ТЭК, состояние безопасности и антитеррористической защищенности которых соответствует предъявляемым требованиям (с 20% в первом полугодии 2018 года до 30% в первом полугодии 2019 года).

В результате проведенной работы на объектах ТЭК в России не допущено случаев совершения террористических актов или актов незаконного вмешательства в их работу.

Несмотря на это, ТЭК – инфраструктура, которая требует постоянного обеспечения высочайшего уровня безопасности, мобилизации и постоянной собранности всех ответственных спецслужб и сил обеспечения безопасности субъектов ТЭК.

В последнее время объекты ТЭК по всему миру становятся мишенью для дестабилизации ситуации, а также объектами для совершения диверсий, промышленного шпионажа и террористических актов.

Многие объекты ТЭК являются критически важными и опасными производственными объектами, акты незаконного вмешательства, в деятельность которых могут привести к нарушению надежности и безопасности энергоснабжения, к жертвам среди населения, парализовать слаженную работу промышленного комплекса, нанести вред окружающей среде.

Возрастание неблагоприятных внешнеполитических и внешнеэкономических факторов, появление внутренних угроз, быстрое развитие современных информационных технологий, необходимость поддержания запасов топлива и энергии на необходимом уровне, повышение требований к промышленной безопасности, уменьшение травматизма на рабочих местах, развитие распределенных источников энергоснабжения, уменьшение отрицательного воздействия работы объектов ТЭК на окружающую среду требуют совершенствования действующего законодательства Российской Федерации.

Общие вопросы безопасности в ТЭК

В целях совершенствования нормативно-правового регулирования в области повышения уровня безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК, включая вопросы организации и деятельности ведомственной и частной охраны объектов ТЭК, Минэнерго России разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон                         «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект Минэнерго России).

Законопроект Минэнерго России устраняет правовую коллизию между положениями части 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ                  «О транспортной безопасности» и части 1 статьи 6 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», устанавливающих в качестве субъекта, ответственного за обеспечение безопасности транспортной инфраструктуры, расположенных в границах объектов ТЭК (в частности железнодорожные ветки и дороги, проходящие по гребню плотин ГЭС), различных субъектов. Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» возлагает обязанность по обеспечению безопасности такой инфраструктуры на субъекты транспортной инфраструктуры (собственника объекта транспортной инфраструктуры, в том числе расположенного на объекте ТЭК, принадлежащего 3 лицу), а Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ                 «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» – на субъектов ТЭК (собственников объекта ТЭК). При этом указанные положения одновременно допускают установление иными федеральными законами исключений из общего правила определения субъекта, ответственного за обеспечение безопасности объекта.

Указанные положения не позволяют однозначно понять, кем именно и в соответствии с каким федеральным законом должен определяться субъект, ответственный за обеспечение выполнение требований безопасности на объектах транспортной инфраструктуры, расположенных в границах объектов ТЭК.

С целью устранения неоднозначности совокупного толкования положений части 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ                  «О транспортной безопасности» и части 1 статьи 6 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» законопроектом Минэнерго России вносятся изменения в статью 6 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», в соответствии с которыми обеспечение безопасности объектов транспортной инфраструктуры, расположенных в границах объектов ТЭК и обеспечивающих его функционирование, будет осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», а обеспечение безопасности объектов транспортной инфраструктуры, расположенных в границах объектов ТЭК, но не обеспечивающих его функционирование, будет осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ                      «О транспортной безопасности».

Законопроектом Минэнерго России также предлагается урегулировать вопрос определения субъектов охраны объектов ТЭК в зависимости от присвоенной категории опасности: охрану объектов ТЭК высокой и средней категории опасности должны осуществлять подразделения Росгвардии, ведомственной охраны, включая подразделения ведомственной охраны организаций ТЭК, указанных в статье                          Федерального закона от 21.07.2011             № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»              (ПАО «Газпром», ПАО «НК «Роснефть» и ПАО «Транснефть»), и частные охранные организации, соответствующие критериям, определяемым Правительством Российской Федерации.

При этом частные охранные организации предлагается привлекать к охране объектов ТЭК, которым по результатам категорирования присвоена высокая или средняя категория опасности, в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации.

Данная норма развивает положение части 4 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», согласно которому привлечение тех или иных охранных подразделений (организаций) к обеспечению физической защиты объекта ТЭК находится в зависимости от категории объекта.

Законопроектом Минэнерго России также предлагается установить, что форма паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса утверждается Правительством Российской Федерации.

При этом необходимо отметить позицию ПАО «Газпром» по законопроекту Минэнерго России, в соответствии с которой должен сохраниться существующий порядок защиты объектов ПАО «Газпром» и его дочерних обществ, установленный статьей  Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Одним из важнейших первоначальных этапов в обеспечении безопасности объектов ТЭК является процедура их категорирования.                       В соответствии с требованиями статьи 5 Федерального закона от 27.01.2011                 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» субъекты ТЭК должны проводить процедуру категорирования с целью установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов ТЭК.

В настоящее время объекту ТЭК может быть присвоена одна из трех категорий опасности (высокая, средняя, низкая) в зависимости от того, является ли такой объект ТЭК критически важным и от степени его потенциальной опасности.

Ряд участников «круглого стола» отмечает, что действующие значения показателей критериев категорирования объектов ТЭК в части материального ущерба не соответствуют существующим реалиям и крайне занижены.

В соответствии с Положением об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 459, к объектам низкой категории опасности должны относиться объекты, количество пострадавших на которых составляет не менее 10, но не более 50 человек, или размер материального ущерба в результате совершения акта незаконного вмешательства составляет от 100 тыс. руб. до 5 млн. руб. Соотношение двух данных критериев очевидно несопоставимо. Действующие значения показателей критериев категорирования объектов ТЭК в части материального ущерба не соответствуют существующим реалиям и крайне занижены, а количество пострадавших даже на самых крупных объектах может не выходить за пределы 10 человек, в то же время потенциальный экономический ущерб на большей части объектов превышает 5 млн. руб.

При этом для ряда объектов компаний, имеющих «среднюю» категорию опасности, только критерий размера материального ущерба не позволяет установить «низкую» категорию, что позволило бы снизить расходы по их оснащению инженерно-техническими средствами охраны.

В рамках оптимизации регуляторной нагрузки ПАО «НК «Роснефть» предлагается предусмотреть иные критерии категорирования для объектов ТЭК в части материального ущерба, исходя из сумм страховых возмещений в случае смерти пострадавшего (2 млн. руб. на человека), рассчитанных в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 225-ФЗ                                «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».

ПАО «Транснефть» в этой связи предлагает при определении размера ущерба, учитываемого для определения категории опасности объекта ТЭК, принимать во внимание прогнозируемый ущерб, причиненный третьим лицам в результате совершения в отношении объекта ТЭК акта незаконного вмешательства (в том числе и террористического характера). При этом вероятность совершения акта незаконного вмешательства следует принимать в качестве корректирующего коэффициента, рассчитываемого с учетом принимаемых субъектом ТЭК мер по физической защите объекта ТЭК и по оборудованию объекта ТЭК инженерно-техническими средствами охраны и средствами антитеррористической защищенности.

Предлагаемый метод оценки ущерба, по мнению  ПАО «Транснефть», будет более объективным и более приближенный к реальности. Кроме того, он будет отражать деятельность субъектов ТЭК по защите охраняемых объектов ТЭК от совершения на них актов незаконного вмешательства.

АО «Зарубежнефть» предлагает также рассмотреть вопрос об увеличении размера материального ущерба для целей категорирования объектов ТЭК с учетом текущей экономической ситуации, с внесением соответствующих изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», устанавливающих размеры материального ущерба, используемые для определения категории объектов ТЭК.

Согласно нормативным правовым актам в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК категория опасности ТЭК присваивается всему объекту ТЭК в целом.

Подобный подход неэффективен для случаев, когда объект ТЭК состоит из нескольких составных частей, разнесенных территориально и не объединенных в единый периметр, поскольку категория опасности присваивается всему объекту в целом в соответствии с наиболее высокой категорией критического элемента одной из составных частей, даже в том случае, когда другие составные части логистически не связаны и содержат критические элементы более низкой категории опасности.

Так, например, одна из гидроэлектростанций (далее – ГЭС)                         ПАО «РусГидро» имеет четыре критических элемента, три из которых относятся к низкой категории опасности, и один, находящийся на удалении 12 км – к высокой категории опасности. Этот критический элемент имеет свой периметр инженерно-технических средств охраны (далее – ИТСО), логистически не связан с другими критическими элементами. Однако, несмотря на значительное удаление и наличие отдельного периметра охраны четвертого элемента, ГЭС в целом присвоена высокая категория опасности.

В связи с этим ПАО
«РусГидро» обязано оборудовать всю ГЭС в соответствии с высокой категорией опасности. В результате компания несет существенные финансовые затраты на оснащение объектов дорогостоящими средствами ИТСО для защиты от неадекватных реальных угроз, которые даже в случае реализации не могут привести к значительным последствиям.

С учетом изложенного предлагается дополнить Положение об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 459, возможностью присвоения категории опасности каждой составной части объекта ТЭК в случае, если такие части территориально разрозненны и не имеют общего периметра составных частей, в зависимости от потенциальной опасности критических элементов, находящихся на территории такой составной части объекта ТЭК.

Некоторые требования к обеспечению безопасности категорированных объектов ТЭК, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458 «Об утверждении Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса», представляются избыточными, поскольку не учитывают специфику объектов, находящихся в особых климатических зонах и малонаселенных местностях (с низкой плотностью населения). Необходимость исполнения данных требований влечет за собой значительные финансовые затраты для недропользователей, которые либо не дают значимого эффекта для снижения рисков незаконного вмешательства в деятельность объекта ТЭК, либо неадекватны величине риска и превышают возможный ущерб.

В тоже время, Правилами по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458, допускается возможность неприменения отдельных ИТСО при наличии объективных факторов, таких как строительство (реконструкция) объектов в особых климатических зонах (примечания к приложению № 1 к Правилам по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458. Однако, как отмечают участники «круглого стола», механизм реализации данных изъятий до настоящего времени не разработан.

В связи с этим предлагается рассмотреть возможность внесения изменений в Правила по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458, возлагающих на межведомственную комиссию, производящую обследования объектов ТЭК, обязанность выявлять объективные факторы, свидетельствующие об отсутствии возможности или целесообразности применения отдельных средств охраны обследуемых объектов. Такие выявленные факторы предлагается фиксировать в акте обследования объекта и учитывать при разработке технического задания на проектирование (модернизацию, реконструкцию) ИТСО объекта, а также при осуществлении Росгвардией контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов ТЭК.

Пункт 23 Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458, предусматривает необходимость обследования категорированного объекта ТЭК межведомственной комиссией. При этом нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности объектов ТЭК не позволяют однозначно определить субъект, на который возложена обязанность финансирования деятельности межведомственной комиссии.

По мнению АО «Зарубежнефть», работа межведомственной комиссии осуществляется вне рамок договорных отношений с субъектами ТЭК, не является возмездной услугой, а представляет собой государственную функцию по обследованию объектов ТЭК.

Таким образом, финансирование участников межведомственной комиссии из числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации должно осуществляться за счет федерального бюджета, а не являться обязанностью субъекта ТЭК, как считают отдельные представители территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

В настоящее время остается неурегулированным ряд вопросов в части организации и деятельности ведомственной охраны стратегических акционерных обществ в сфере энергетики.

К субъектам обеспечения безопасности критически важных объектов ТЭК относятся подразделения ведомственных охран Минэнерго России и акционерных обществ (ПАО «Газпром», ПАО «Транснефть»,                                   ПАО «НК «Роснефть), подразделения Росгвардии и частные охранные организации. При этом ведомственные охраны в отличие от частных охранных организаций наделены более широким кругом прав и полномочий.

Так, например, работники ведомственных охран имеют право использовать при несении службы боевое оружие, обладают полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, осуществлению личного досмотра, досмотру вещей, находящихся при физическом лице, доставлению правонарушителей, досмотру транспортного средства и применению других мер административного принуждения, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Однако в настоящее время в соответствии с нормами КоАП РФ перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание и иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, устанавливается соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Со вступлением в силу Федерального закона от 20.04.2014 № 75-ФЗ                  «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу создания ведомственной охраны для обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» такими полномочиями, по мнению ПАО «Транснефть», должны обладать и стратегические акционерные общества, получившие право на создание ведомственной охраны.

По мнению ПАО «Транснефть», необходимо дополнить                                                          статью 273 КоАП РФ положением, предусматривающим возможность акционерных обществ, имеющих право на создание ведомственной охраны, разрабатывать такие перечни, а соответствующим федеральным органам исполнительной власти утверждать их.

Кроме того, предлагается расширить составы административных правонарушений, по которым работники ведомственной охраны будут уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, в частности в отношении административных правонарушений, предусмотренных статьей 1120.1 «Нарушение запретов либо несоблюдение порядка выполнения работ в охранных зонах магистральных трубопроводов» КоАП РФ.

ПАО «Транснефть» предлагается рассмотреть возможность внесения изменения в Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» в части наделения ведомственной охраны стратегических акционерных обществ правом проверки документов, удостоверяющих личность граждан, находящихся на территории охранных зон объектов ТЭК (в том числе в пределах охранных зон линейной части магистральных трубопроводов).

Отсутствие в настоящий момент данных полномочий не позволяет в полной мере реализовать возможности ведомственной охраны по физической защите объектов ТЭК. В этих целях предлагается внести соответствующие дополнения в статью 11 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ                     «О ведомственной охране».

Обеспечение сохранности и конфиденциальности первичных статистических данных в ТЭК, создание единой или согласованной методологии сбора данных, соответствующую постоянно меняющимся потребностям, обусловленных изменениями рынков и нормативной базы в отраслях ТЭК, являются важнейшими задачами в области информационной безопасности для эффективного функционирования и развития российского энергетического комплекса.

Для выполнения вышеуказанных задач в декабре 2011 года был принят Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» (далее – Закон № 382-ФЗ, ГИС ТЭК), целью которого является создание правовых и организационных основ для обеспечения заинтересованных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций и граждан информацией о состоянии и прогнозе развития топливно-энергетического комплекса.

Федеральным законом от 05.07.2018 № 194-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» были уточнены отдельные положения, выявленные при первоначальной разработке ГИС ТЭК и препятствовавшие созданию полноценного функционала ГИС ТЭК. В настоящий момент идут приемочные испытания доработанной ГИС ТЭК.

Учитывая изложенное, Минэнерго России предлагается ускорить работу по вводу ГИС ТЭК в эксплуатацию.

С увеличением системной сложности, повышением интеллектуализации современного оборудования, цифровой трансформации технологий и возрастанием условий неопределенности при создании и эксплуатации объектов ТЭК переход к широкому внедрению систем дистанционного контроля и использованию в управлении риск-ориентированного подхода является объективно неизбежным, а существующие правовые и нормативные документы в области безопасности далеко не в полной мере отвечают потребностям в системном противодействии современным разнородным угрозам безопасности.

Диагностика нефте- и газопроводов, магистральных тепловых сетей и иных линейно протяженных объектов ТЭК проводится в большинстве случаев с помощью визуального и приборного обнаружения нарушений как на объекте, так и в охранных зонах и зонах минимальных расстояний.

В настоящее время с помощью беспилотных авиационных технологий отслеживаются утечки транспортируемых продуктов, масштабы последствий утечек и аварийных ситуаций. В случае оперативного решения проблем проводят патрулирование линейных объектов для диагностики развития негативных процессов, пресечения фактов хищения и незаконного нахождения на объектах.

Зачастую специалист фиксирует замечания, которые по окончании работы беспилотного аппарата записывает в журнале наблюдения. В процессе полета для уточнения оператор может повторно осмотреть подозрительное место. Такой подход не гарантирует, что во время пролета над объектом не были упущены важные сведения.

В связи с этим предлагается рассмотреть альтернативные способы обеспечения надежности и безопасности работы линейных объектов ТЭК, с использованием систем раннего противодействия и постоянного онлайн контроля.

На законодательном уровне необходимо осуществить синхронизацию основных понятий и целей в области обеспечения безопасности в ТЭК.                              В частности, в Федеральных законах от 21.07.2011 № 256-ФЗ                                  «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 26.07.2017 № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации», Федерального закона «О промышленной безопасности», иных законах для обеспечения безопасности в условиях неопределенностей предлагается использовать следующие единые понятия и определения:

-        риск - сочетание вероятности нанесения ущерба и тяжести этого ущерба;

-        риск-ориентированный подход к принятию решений - подход, опирающийся на использование показателей рисков в моделировании ситуаций, прогнозировании возможных событий, системном анализе учитываемых состояний, процессов и явлений и обосновании упреждающих мер противодействия угрозам в условиях принятых ограничений;

-        в качестве главной цели государственной политики в области безопасности ТЭК считать последовательное снижение рисков нарушений безопасности, а также минимизацию (локализацию и ликвидацию) возможных негативных последствий в случаях, когда в сложных условиях неопределенностей нарушений избежать не удалось (в развитие цели из «Основ государственной политики в области промышленной безопасности в Российской Федерации на период до 2025 года и на дальнейшую перспективу»).

Стоит также внести согласованные изменения в Федеральные законы от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», от 26.07.2017 № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации», в проект федерального закона «О промышленной безопасности», подготовленный Ростехнадзором, связанные с необходимостью внедрения риск-ориентированного подхода.

В целях своевременного приведения состояния безопасности объектов ТЭК в соответствие установленным требованиям уполномоченным должностным лицам субъектов ТЭК выдано 487 предписаний об устранении нарушений.

По состоянию на 01.07.2019 субъектами ТЭК не исполнено 322 таких предписания.

В отношении уполномоченных должностных лиц субъектов ТЭК составлено 509 протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2030 (242) и 195 (267) КоАП РФ.

Большое количество невыполненных субъектами ТЭК предписаний об устранении выявленных нарушений, по мнению Росгвардии, связано с отсутствием у органа государственного контроля полномочий, позволяющих ему при определении срока устранения нарушения учитывать условия, влияющие на своевременность приведения состояния безопасности объектов ТЭК в соответствие с установленными требованиями.

В этой связи Росгвардия в инициативном порядке приступила к работе по корректировке Правил осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 № 1067, с целью их дополнения нормой, позволяющей органу государственного контроля при определении срока устранения нарушений учитывать организационные, финансовые и технические возможности субъекта ТЭК.

Одновременно с этим практика применения мер реагирования на нарушения обязательных требований по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК подтвердила недостаточную эффективность имеющихся в распоряжении Росгвардии инструментов административно-правового воздействия на субъекты ТЭК.

В этой связи Росгвардией в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2019 г. осуществляется разработка проекта федерального закона «О внесении изменений в статью 2030 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», дополняющего состав субъектов данного административного правонарушения юридическими лицами, эксплуатирующими объекты ТЭК и не выполняющими обязательные требования обеспечения их безопасности.

 

Отраслевые вопросы безопасности в ТЭК

Нефтегазовая отрасль

В целях совершенствования нормативно-правовой базы в области обеспечения безопасного, надежного и устойчивого функционирования объектов магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов, а также исключения условий, способствующих функционированию нелегального рынка углеводородного сырья и топлива.

Предлагается, например, рассмотреть вопрос о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее – УК РФ). Примечанием статьи 158 УК РФ (Кража) установлено, что объективную сторону преступления, предусмотренного данной статьей УК РФ, составляет совокупное применение двух деяний:

-        противоправное безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц;

-        причинение ущерба собственнику или иному владельцу этого имущества.

При этом указанное примечание следует дополнить положением, предусматривающим признание кражи нефти (нефтепродукта) оконченным преступлением с момента несанкционированного отбора (изъятия) углеводородов из магистрального трубопровода.

Принимая во внимание возрастающее число противоправных посягательств в целях хищения нефти и нефтепродуктов и наличие в ряде регионов Российской Федерации теневого рынка реализации похищенного и (или) контрафактного топлива ПАО «Транснефть» предлагает:

- вернуться к рассмотрению вопроса о лицензировании оборота нефти и нефтепродуктов на всех этапах - от добычи  до реализации конечному потребителю;

- рассмотреть одобренную Росстандартом инициативу Некоммерческого партнерства «Нефтяного клуба Санкт-Петербурга» и                                ООО «Петербургская топливная компания» о реализации на объектах                               г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области пилотного проекта «Системы прослеживаемости топлива».

Для расчета ущерба, причиненного несанкционированными врезками в магистральные нефтепродуктопроводы, применяется руководящий документ РД 153-39.4-060-00 «Методика расчета ущерба от криминальных врезок в нефтепродуктопроводы» (далее - РД). РД носит рекомендательный характер, поскольку не прошел процедуру государственной регистрации и не был опубликован в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 №1009. Нормативные акты, закрепляющие порядок определения размера ущерба, причиненного в результате хищения нефти из магистрального нефтепровода, до настоящего времени не приняты.

Отсутствие обязательной к применению при расследовании и рассмотрении уголовных дел методики затрудняет доказывание размера ущерба, причиненного организациям магистрального трубопроводного транспорта несанкционированными врезками, не позволяет установить все составляющие указанного ущерба, а также обеспечить единообразный подход при его определении.

Электроэнергетика и теплоснабжение

В соответствии с Доктриной предупреждение и пресечение противоправных действий в энергетике является одной из задач по совершенствованию государственного управления в области обеспечения безопасности функционирования энергетической инфраструктуры и объектов ТЭК.

В настоящее время угроза совершения таких действий существует на объектах высокой категории опасности – гидроэлектростанциях (далее – ГЭС), в связи с прохождением большого количества транспортных потоков через автомобильные дороги и железнодорожные пути, проходящие через гребни плотины ГЭС.

Так, по информации ПАО «РусГидро», по гребню 13 плотин, принадлежащих указанной организации, проходят 10 автомобильных дорог, не являющихся собственностью компании, и 5 железнодорожных веток, принадлежащих ОАО «РЖД».

В случае аварии транспорта с детонацией взрывчатых веществ именно гидроэлектростанции наиболее критичны по масштабности возможного причинения вреда.

Оптимальным вариантом решения вопроса устранения указанной угрозы совершения противоправных действий на ГЭС является увод транспортных магистралей по более оптимальным логистическим маршрутам.

Синергетический эффект от таких решений заключается в повышении обороноспособности и защиты объектов энергетики Российской Федерации, достижении высочайшей экономии денежных средств, создании более рациональных условий развития экономики Российской Федерации, повышении эффективности транспортных организаций и субъектов ТЭК.

В настоящее время целесообразным представляется ограничение количества транспорта, которое может проходить через транспортные пути, расположенные на гребне плотины ГЭС, в отношении существующих ГЭС и запрет создания железнодорожных и автомобильных транспортных путей на вновь строящихся или реконструируемых ГЭС.

Для реализации указанного решения потребуется введение обозначенных запретов в статью 11 Федерального закона от 10.12.1995                    № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в статью 16 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в статью 8 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и в статью 21 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ                     «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

Противоправная деятельность юридических и физических лиц по несанкционированному отбору электроэнергии причиняет прямой ущерб электросетевому комплексу, а также всем конечным потребителям электроэнергии. По некоторым оценкам ПАО «Россети», суммарные потери электроэнергии в сетях компании оцениваются в сумме до 30 млрд руб. ежегодно.

Как отмечают в ПАО «Россети», факты несанкционированного отбора электроэнергии (бездоговорного потребления электроэнергии), попадающие под признаки статьи 165 УК РФ (причинение ущерба без цели хищения), в подавляющем большинстве не получают надлежащей уголовно-правовой оценки. Основной причиной такого положения является проблема отнесения электроэнергии к объектам гражданского оборота в системе вещных прав, повлекшая объективные сложности в определении ущерба, причиненного преступлением.

В связи с этим, ПАО «Россети» делают вывод о необходимости проработки вопроса о порядке расчета ущерба, причиненного в результате несанкционированного отбора электроэнергии.

Также необходимо отметить, что Минэнерго России в рамках работы по актуализации системы нормативно-правового регулирования по вопросам надежности и безопасности в электроэнергетике в соответствии с правилами технологического функционирования электроэнергетических систем:

-        завершило первый этап, утвердив 16 ведомственных приказов[2];

-        в рамках второго этапа утвержден 1 ведомственный приказ, 13 ведомственных приказов находятся на государственной регистрации в Минюсте России;

-        в рамках третьего этапа 5 проектов ведомственных приказов находятся в разработке.

Угольная и торфяная отрасль

После аварии на шахте «Распадская» в 2010 году в соответствии  с поручениями Правительства Российской Федерации Ростехнадзором были усилены меры, позволившие снизить количество аварий и смертельных травм.

В период с 2011 по 2018 годы в законодательство Российской Федерации в области промышленной безопасности были внесены изменения, ужесточающие требования к промышленной безопасности и санкции в отношении нарушителей этих требований, введено понятие риск-ориентированного подхода для осуществления контрольно-надзорной деятельности на опасных производственных объектах.

 

На основании вышесказанного участники «круглого стола» рекомендуют:

 

Правительству Российской Федерации:

  1. Провести мониторинг действующего законодательства Российской Федерации в области несанкционированного подключения к системам газо- и электроснабжения, а также при хищении нефти и нефтепродуктов из магистральных трубопроводов с целью оценки достаточности принятых мер для привлечения виновных к ответственности.
  2. Ускорить внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
  3. Рассмотреть возможность дополнения примечания к статье                        158 УК РФ положением, предусматривающим признание кражи нефти (нефтепродукта) оконченным преступлением с момента несанкционированного отбора (изъятия) углеводородов из магистрального трубопровода.
  4. Рассмотреть возможность дополнения части 2 статьи 27.3 КоАП РФ положением, наделяющим соответствующие федеральные органы исполнительной власти правом определять перечень работников ведомственной охраны компаний ТЭК, уполномоченных осуществлять административное задержание в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
  5. Рассмотреть возможность расширения состава административных правонарушений, по которым работники ведомственной охраны будут уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, распространив правоспособность ведомственной охраны на административные правонарушения, предусмотренные статьей                            КоАП РФ.
  6. Рассмотреть возможность внесения изменения в Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» в части наделения работников ведомственной охраны правом проверки документов, удостоверяющих личность граждан, находящихся на территории охранных зон объектов ТЭК (в том числе в пределах охранных зон линейной части магистральных трубопроводов).
  7. Рассмотреть возможность введения законодательного ограничения количества транспорта, которое может проходить через транспортные пути, расположенные на гребне плотины ГЭС, в отношении существующих ГЭС, и запрета создания железнодорожных и автомобильных транспортных путей на вновь строящихся или реконструируемых ГЭС, с установлением указанного ограничения и запрета в положениях Федерального закона от 10.12.1995                 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».
  8. Рассмотреть возможность внесения изменений в Положение об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 459, уточняющих критерии категорирования объектов, с учетом их специфики. В частности, присваивать категорию опасности не объекту в целом, а каждой составной части в отдельности, в зависимости от категории опасности критических элементов, находящихся на территории каждой составной части, при этом рассмотреть целесообразность установления различных критериев оценки объектов ТЭК для их категорирования в зависимости от отраслевой принадлежности этих объектов (нефтяной, газовой, тепловой, энергетической и т.д.), а также об изменении показателей критериев материального ущерба для объектов ТЭК низкой, средней и высокой категорий.
  9. Рассмотреть возможность разработки обязательной к применению методики расчета ущерба, причиненного несанкционированными врезками в магистральный нефтепровод, нефтепродуктопровод.
  10. Рассмотреть возможность приостановить действие пункта 21 приложения №1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» до принятия федерального закона и внесения в соответствии с ним изменений в указанное постановление Правительства Российской Федерации.
  11. Рассмотреть возможность внесения изменений в Правила по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458, возлагающих на межведомственную комиссию, производящую обследования объектов ТЭК, обязанность выявлять и фиксировать в акте обследования объекта объективные факторы, свидетельствующие об отсутствии возможности или целесообразности применения отдельных средств охраны обследуемых объектов, а также определяющих необходимость учета зафиксированных в акте обследования объекта факторов при разработке технического задания на проектирование (модернизацию, реконструкцию) инженерно-технических средств охраны объекта и при осуществлении Росгвардией контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов ТЭК.
  12. Продолжить работу по ликвидации зависимости от зарубежных информационных технологий, повышение конкурентоспособности российских компаний в области защиты информации и информационных технологий (кибербезопасности) и оказании поддержки инновационному и ускоренному развитию системы информационной безопасности в ТЭК.
  13. Рассмотреть возможность дополнительного финансирования органов государственной власти, участвующих в обследованиях объектов ТЭК, за счет федерального бюджета.
  14. Рассмотреть вопрос о синхронизации в законодательстве Российской Федерации основных понятий и целей в области обеспечения безопасности в ТЭК.

 

Минэнерго России:

  1. Сформировать рабочую группу с участием представителей крупнейших компаний ТЭК, членов Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по энергетике (секции по законодательному регулированию безопасности объектов ТЭК) и Росгвардии для разработки предложений по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих:

- исключение избыточных требований по обеспечению объектов ТЭК инженерно-техническими средствами охраны;

- установление экономически обоснованных значений показателя критерия категорирования объектов ТЭК в части размера возможного материального ущерба;

  1. Рассмотреть необходимость разработки проекта федерального закона о лицензировании оборота нефти и нефтепродуктов на всех этапах - от добычи до реализации конечному потребителю.
  2. Совместно с МВД России проработать вопрос о порядке расчета ущерба, причиненного в результате несанкционированного отбора электроэнергии.

Росгвардии:

Продолжить работу по разработке:

-        проекта федерального закона «О внесении изменений в статью  Кодекса Российской Федерации административных правонарушениях» в части, касающейся дополнения состава субъектов данного административного правонарушения юридическими лицами, эксплуатирующими объекты ТЭК и не выполняющими обязательные требования обеспечения их безопасности.

-        проекта постановления Правительства Российской Федерации       «О внесении изменений в Правила осуществления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от                20 октября 2016 г. № 1067», в части совершенствования процедуры осуществления государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов ТЭК.

 

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, КомитетуГосударственной Думы по энергетике:

  1. Комитету Государственной Думы по энергетике принять активное участие в работе над проектом федерального закона Минэнерго России                       «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
  2. На отдельном заседании Секции Экспертного совета по законодательному регулированию безопасности объектов топливно-энергетического комплекса при Комитете Государственной Думы по энергетике изучить и обсудить использование на линейных объектах ТЭК пилотных проектов «Системы прослеживаемости топлива» и «Системы дистанционного мониторинга» для обеспечения надежной и безопасной работы объектов ТЭК.
  3. Секции Экспертного совета по законодательному регулированию безопасности объектов топливно-энергетического комплекса при Комитете Государственной Думы по энергетике продолжить работу по подготовке предложений по совершенствованию законодательства в области сокращения выбросов парниковых газов в ТЭК.

 

 

Председатель Комитета                                                            П.Н. Завальный

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Исп. Червяков К.А., 8-495-692-40-78



[1] Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании Совета Безопасности  Российской Федерации о дополнительных мерах по обеспечению энергетической безопасности страны                29 ноября 2018 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации - http://www.kremlin.ru/
(дата обращения: 25.06.2019)

 

[2] Новости Министерства энергетики Российской Федерации - https://minenergo.gov.ru/en/node/14970  (дата обращения - 27.06.2019)

Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх